城市轉(zhuǎn)型中的人口治理現(xiàn)代化

陳波

　　中國城市的空間屬性從最初的生產(chǎn)性、建設(shè)性，增添了越來越多的生活性和消費性，城市經(jīng)歷了從工業(yè)建設(shè)容器到經(jīng)濟增長機器的轉(zhuǎn)變，也將進一步轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕娮非竺篮蒙畹目臻g。與之相匹配的是，人口治理的核心要義也發(fā)生了顯著變化，人口從工業(yè)化發(fā)展中依靠行政手段進行調(diào)配的資源，變化為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程中可以隨經(jīng)濟而集聚的生產(chǎn)要素，進而轉(zhuǎn)變?yōu)樾枰婊貞?yīng)和滿足其需求的城市主體。

　　人口是城市化的核心要素，人口治理是在城市化中實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵領(lǐng)域。改革開放后，中國經(jīng)歷了快速城市化的歷程，實現(xiàn)了從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”的跨越，并朝著“城市中國”的方向邁進。在這一過程中，城市化空間格局持續(xù)優(yōu)化，城市建設(shè)質(zhì)量不斷提升，城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁出新步伐，與之相對照，人口治理制度也伴隨整個城市化進程而不斷演進。究其本質(zhì)，人口治理與城市轉(zhuǎn)型愈益匹配，是實現(xiàn)人口治理現(xiàn)代化的重要機制，有利于克服城市集聚性引發(fā)的追求規(guī)模紅利與提供公共服務(wù)之間的張力，實現(xiàn)中國人口治理從依人而治到為民而治的轉(zhuǎn)型，從而構(gòu)成社會治理現(xiàn)代化的重要支撐。

　　基于城市性的人口治理現(xiàn)代化演進邏輯

　　城市區(qū)別于農(nóng)村的核心特征在于其集聚性。集聚性既是城市轉(zhuǎn)型的動力，也是城市人口治理的矛盾根源。一方面，對規(guī)模效益的追求不斷驅(qū)動著政府加大財政投入、企業(yè)資本不斷涌入、人口不斷聚集。另一方面，城市將公共物品與服務(wù)需求集聚起來，無論是從質(zhì)量級還是多樣性的角度看，城市的公共物品需求都不是農(nóng)村可比的。從這個角度來說，依靠人口治理制度的調(diào)試來平衡規(guī)模效益與公共服務(wù)之間的矛盾，推動兩者形成良性的內(nèi)生性影響，構(gòu)成了基于城市性的人口治理現(xiàn)代化的演進邏輯。

　　集聚性與規(guī)模紅利——城市轉(zhuǎn)型動力來源。人口與生產(chǎn)要素在有限地理空間中集聚，不僅能夠通過分享、匹配和學(xué)習(xí)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，進而提升生產(chǎn)水平和實現(xiàn)經(jīng)濟增長，還可以重構(gòu)資本循環(huán)過程，從而成為消耗資本剩余的重要場所。因此，城市化可以被視為人口與生產(chǎn)要素不斷集聚的過程，這種空間集聚又衍生出城市空間內(nèi)部特有的生活方式、文化心理、社會特征和組織特征。當(dāng)然，人口與生產(chǎn)要素集聚不可能無休止和不受控制地持續(xù)下去，一方面集聚受限于自然承載力，追求規(guī)模紅利需要城市治理不斷精細化、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷合理化，從而最大限度地克服集聚的負(fù)外部性。另一方面，人口在享受集聚帶來的收益的同時，也不得不付出擁擠成本，需要城市治理者通過行政干預(yù)引導(dǎo)人口遷移，從而優(yōu)化集聚規(guī)模和區(qū)域分布。

　　集聚性與公共服務(wù)——人口治理矛盾根源。無限的社會需求和有限的公共物品與公共服務(wù)供給能力形成了一對恒久的矛盾。一方面，不斷涌入的人口、不斷增大的生產(chǎn)規(guī)模都使得公共服務(wù)的需求規(guī)模和質(zhì)量要求不斷提升。另一方面，生產(chǎn)帶來的環(huán)境消耗以及分配能力的欠缺也在不斷提升公共服務(wù)供給成本，這些問題無一不在考驗城市政府的治理能力。在應(yīng)對這對矛盾的過程中，我們可以看到兩條較為清晰的人口治理思路：其一，通過市場化改革不斷剝離附加于戶籍制度之上的各項福利，使得人口遷移與集聚更加符合市場規(guī)律。其二，通過社會改革不斷彌合城市與農(nóng)村、本地與外地之間的居民待遇差距，實現(xiàn)有序和漸進的城市化進程，進而實現(xiàn)追求規(guī)模效益和提供公共服務(wù)之間的均衡。

　　城市轉(zhuǎn)型中的人口治理現(xiàn)代化演進歷程

　　中國城市的空間屬性從最初的生產(chǎn)性、建設(shè)性，增添了越來越多的生活性和消費性，城市經(jīng)歷了從工業(yè)建設(shè)容器到經(jīng)濟增長機器的轉(zhuǎn)變，也將進一步轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕娮非竺篮蒙畹目臻g。與之相匹配的是，人口治理的核心要義也發(fā)生了顯著變化，人口從工業(yè)化發(fā)展中依靠行政手段進行調(diào)配的資源，變化為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程中可以隨經(jīng)濟而集聚的生產(chǎn)要素，進而轉(zhuǎn)變?yōu)樾枰婊貞?yīng)和滿足其需求的城市主體。

　　工業(yè)城市化——工業(yè)容器中的生產(chǎn)要素管控?？疾熘腥A人民共和國成立之后的人口治理，需要將其放置在啟動重工業(yè)發(fā)展、重建國家社會秩序的計劃經(jīng)濟時代背景下。在計劃經(jīng)濟時代較低的現(xiàn)代化起點的特殊歷史條件下，需要通過高度的物資和人口管控來降低重工業(yè)資本形成的門檻，通過嚴(yán)格的中央計劃來推動城市化。這一時期城市化的選址、規(guī)模、速度都要服從中央戰(zhàn)略，按照馬克思主義城市理論，此時的城市是工業(yè)建設(shè)的容器，而人口作為其中的重要因素自然也要服從嚴(yán)格的中央計劃。因此，此時的城市化是一種工業(yè)城市化，城市建設(shè)的有限目標(biāo)在于建設(shè)和生產(chǎn)，因而滿足市民多樣化生活需求的生活性和消費性功能還不完備。同時，嚴(yán)格的戶籍制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、農(nóng)業(yè)集體化和人民公社制度限制了人口與生產(chǎn)要素的充分流動，規(guī)模紅利在這一時期并未得到充分展現(xiàn)。

　　市場城市化——城市經(jīng)營中的人口要素調(diào)控。改革開放后，經(jīng)濟分權(quán)改革和分稅制改革給予了地方政府追求經(jīng)濟發(fā)展的巨大激勵，釋放了地方政府?dāng)U大城市經(jīng)濟規(guī)模的動力，促進了人口與生產(chǎn)要素的空間集聚。此后，住房商品化的改革催生出了城市的消費屬性，中國城市政府的經(jīng)營策略發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型，即利用工業(yè)產(chǎn)出利潤投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋貫楹诵馁Y產(chǎn)獲得城市建設(shè)融資進而擴大生產(chǎn)規(guī)模的模式。這樣的策略導(dǎo)致中國城市的經(jīng)營性特征更為突出，城市空間由計劃經(jīng)濟時代的建設(shè)空間轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本循環(huán)空間與經(jīng)濟增長空間，從而實現(xiàn)了中國城市的規(guī)模紅利。在這一時期，人口治理的重點從“管理人口流動”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;治理流動人口”，出現(xiàn)了從農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口、自理口糧戶口、藍印戶口、暫住證制度，直至現(xiàn)在的居住證制度、積分落戶制等一系列的人口治理制度調(diào)整；也出現(xiàn)了“最低條件、全面放開”的小城鎮(zhèn)、“取消限額、條件準(zhǔn)入”的大中城市和“筑高門檻、開大城門”的特大城市等依據(jù)城市規(guī)模而調(diào)整的人口治理制度類型。

　　人口城市化——均衡發(fā)展中的市民需求滿足。進入中國特色社會主義新時代，中央民生導(dǎo)向的政策設(shè)定配合著人口形勢的變化，推動著地方政府通過加大農(nóng)民市民化力度和放寬落戶門檻以擴充城市居民規(guī)模。這可視為內(nèi)部激勵與外部約束雙重變化的結(jié)果。一方面，從黨的十八大以來的指導(dǎo)方針來看，克服發(fā)展不平衡問題被提到了前所未有的重要位置，強調(diào)民生供給和社會公平引發(fā)了地方政績競爭動機的轉(zhuǎn)換與擴充。另一方面，進城務(wù)工人員的代際革命、中國人口形勢的轉(zhuǎn)變、戶籍制度的放寬進一步激發(fā)了人們理性遷移的動力，催生出近年來各大城市的“人口爭奪戰(zhàn)”，引發(fā)了新時代人口治理的政策變化。2014年以來，中央出臺了一系列政策，加強了中央在人口治理中的指導(dǎo)性和激勵性作用，將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化規(guī)模與財政激勵和國有建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，要求全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。各地政府也積極響應(yīng)，紛紛出臺政策放寬戶籍限制，加快本地城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進區(qū)域間戶籍身份和權(quán)益互認(rèn)轉(zhuǎn)換，加快居住證制度改革。

　　參照城市化的國際經(jīng)驗，中國的城市化依然處于高速增長階段，人口城市化則是這個宏大歷史進程的重要推動力，這就要求中國的人口治理必須提升現(xiàn)代化水平以迎合國家發(fā)展需要和人民美好生活需求。人口治理內(nèi)嵌于城市轉(zhuǎn)型過程之中，需要直面追求規(guī)模紅利和提供公共服務(wù)之間的張力，經(jīng)過工業(yè)城市化、市場城市化的調(diào)試與演進，中國的人口治理在進入新時代以來擁有了更高的起點和更新的要求，展現(xiàn)出從依人而治向為民而治的可喜趨勢，這也將進一步推動實現(xiàn)以人民為核心的城市治理現(xiàn)代化。（文章來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)  作者單位：北京外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院）