姜明 馬媛媛
內(nèi)容摘要：近年來，內(nèi)蒙古草原地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的數(shù)量、規(guī)模都大大增加，極大地促進了內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會的發(fā)展。但是在開發(fā)的過程中，產(chǎn)生了一系列帶有民族色彩的社會矛盾，其特點是：突發(fā)性、復(fù)雜性、連鎖反應(yīng)性、民族性，如何解決這些日益突顯的矛盾，是做好礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護；保障祖國北疆生態(tài)安全與促進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的重要問題。
關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古 礦產(chǎn)資源開發(fā) 矛盾 民族關(guān)系
內(nèi)蒙古自治區(qū)位于祖國北部邊陲，橫跨“三北”，東西長2400多公里，南北寬1700多公里，全區(qū)總面積118.3萬平方公里[1]，草原總面積8666.7萬公頃[2]。內(nèi)蒙古自治區(qū)是國家重要的能源基地、新型化工基地、有色金屬生產(chǎn)加工基地和綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，截至2011年底，全區(qū)查明礦產(chǎn)地達1915處，其中能源礦產(chǎn)地584處、金屬礦產(chǎn)地959處、非金屬礦產(chǎn)地372處[3]。近年來，內(nèi)蒙古草原地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的數(shù)量、規(guī)模都大大增加，極大地促進了內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會的發(fā)展。但是在開發(fā)的過程中，產(chǎn)生了一系列帶有民族色彩的社會矛盾。
一、礦產(chǎn)資源開發(fā)引發(fā)的社會矛盾的類型
內(nèi)蒙古自治區(qū)既是我國北方重要的生態(tài)安全屏障，又是礦產(chǎn)資源富集地區(qū)，所以，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展面臨著經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的雙重壓力，近年來礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中引發(fā)了一系列的社會問題和帶有民族色彩的社會矛盾。這些矛盾主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）農(nóng)牧民與地方政府的矛盾
在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，農(nóng)牧民與地方政府產(chǎn)生矛盾的原因主要有兩個方面：一是由于農(nóng)牧民群眾對國家政策的理解不全面，不到位。二是由于地方政府與開發(fā)商協(xié)調(diào)的過程中，往往容易忽視農(nóng)牧民的訴求與切身利益。
草原是農(nóng)牧民生活的家園，也是農(nóng)牧民賴以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，上世紀80年代以來，牧區(qū)為適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，實行以草原家庭聯(lián)產(chǎn)經(jīng)營承包為主的經(jīng)營模式，增強了廣大農(nóng)牧民保護和建設(shè)草原的主人翁意識。草原承包到戶，50年不變，農(nóng)牧民取得了草場使用權(quán)，從根本上改變了“草原無主、破壞無罪”的局面，有利于調(diào)動廣大農(nóng)牧民投資建設(shè)草原的積極性。1997年1月1日起實施的《礦產(chǎn)資源法》第三條明確規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。”因此，地方政府認為，礦產(chǎn)資源是國家所用，代表國家開采資源，天經(jīng)地義，而農(nóng)民認為，使用權(quán)沒有到期，剝奪使用權(quán)是違法行為，這種草場使用權(quán)和礦產(chǎn)資源所有權(quán)的矛盾，使農(nóng)牧民與地方政府矛盾凸顯。
（二）農(nóng)牧民與礦產(chǎn)資源開發(fā)商的矛盾
首先，針對補償面積。近年來，隨著國家政策和地方政策的傾向，吸引了很多開發(fā)商來草原地區(qū)勘探和開發(fā)礦產(chǎn)資源。2003年國務(wù)院新聞辦公廳發(fā)表的《中國的礦產(chǎn)資源政策》白皮書指出，“加大能源礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)力度，煤炭開發(fā)在穩(wěn)定東部地區(qū)生產(chǎn)規(guī)模的同時，將重點開發(fā)山西、陜西、內(nèi)蒙古……” [4]。在實際開采的過程中，在占用和劃定的礦區(qū)問題上便產(chǎn)生了矛盾，農(nóng)牧民認為所劃定的礦區(qū)范圍，污染了周邊的環(huán)境，使得自己的農(nóng)田、草場都不能繼續(xù)種植、養(yǎng)殖，因而都應(yīng)該給予補償費，但開發(fā)商則認為只對占用的面積進行補償，雙方產(chǎn)生分歧。
其次，針對于補償?shù)臉藴?。由于政府沒有出臺統(tǒng)一的補償標準，農(nóng)牧民與開發(fā)商之間也很難達成一致，在雙方的博弈中，地方政府往往站在開發(fā)商一邊，農(nóng)牧民總是處于弱勢地位，雖然對補償金額存在不滿，但又沒有與之談判的可能性。因此，只能被動的接受，這也成為矛盾激化的隱患。
再次，針對環(huán)境問題。許多開發(fā)商在開采過程中往往容易忽視當(dāng)?shù)丨h(huán)境的保護問題，在草原上進行的礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響，已經(jīng)影響了當(dāng)?shù)啬撩竦纳a(chǎn)生活，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民對于破壞草場的行為也是非常不滿的，2011年發(fā)生的錫林郭勒盟5.11、5.13事件等就是因為牧民不滿開發(fā)商對草原的破壞而引發(fā)的群體事件。
（三）地方政府與礦產(chǎn)資源開發(fā)商之間的矛盾
地方政府認為，礦產(chǎn)資源開發(fā)是農(nóng)牧民增收的有效途徑之一。所以，地方政府一方制定許多優(yōu)惠政策吸引開發(fā)商進入草原開采礦產(chǎn)資源，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)牧民和地方財政收入。另一方面，企業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證環(huán)境不破壞，同時對失地農(nóng)牧民進行合理補償，以避免農(nóng)牧民上方、甚至出現(xiàn)群體性事件。而企業(yè)為了實現(xiàn)利益最大化，認為政府“答應(yīng)的條件不兌現(xiàn)，不講信譽”；另外，“企業(yè)照章納稅，地方政府已經(jīng)從中受益”，其他事情是政府的責(zé)任，與企業(yè)無關(guān)，雙方矛盾凸顯。
（四）礦產(chǎn)資源開發(fā)商之間矛盾
開發(fā)商之間的矛盾多數(shù)是由礦界問題和礦權(quán)問題引發(fā)的。存在于地方企業(yè)與地方企業(yè)之間，地方企業(yè)與國有企業(yè)之間。
國有企業(yè)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)存在很大區(qū)別，礦產(chǎn)資源開發(fā)中中央企業(yè)是中央利益的代表者,通過投資回報的形式向國家財政上繳利潤,營業(yè)稅、所得稅及增值稅并不留在當(dāng)?shù)?，地方政府基本無從獲益；而地方區(qū)企業(yè)是地方利益的代表者,通過投資回報的形式向地方財政上繳利潤,為地方經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。這就導(dǎo)致地方政府往往變通國家政策,“策略”地與國家行政權(quán)力周旋,在礦界問題和礦權(quán)問題等方面，積極支持地方企業(yè)，力求實現(xiàn)地方自身利益最大化。
（五）農(nóng)牧民與村委會之間的矛盾
農(nóng)牧民與村委會之間出現(xiàn)矛盾的主要原因在于村委會不能為老百姓辦實事，損害了農(nóng)牧民的利益。
首先，村委會成員，是農(nóng)牧民利益的代言人，農(nóng)牧民與村委會的關(guān)系實際上是一種“委托---代理”關(guān)系。但是，村委會的成員有時為謀求自身經(jīng)濟利益或政治前途著想，帶有私心。往往犧牲農(nóng)牧民的利益，站在地方政府或礦產(chǎn)資源開發(fā)上的立場上說話，有的為了短期牟利、有的是接受了開發(fā)商賄賂，危害委托人的合法權(quán)利，背離了村民的意志，導(dǎo)致農(nóng)牧民與村委會之間的矛盾。
（六）牧民與牧民之間的矛盾
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以后，內(nèi)蒙古牧場也進行了分片承包，目前草場使用權(quán)大體分為三類：一是國有部分；二是集體所有部分；三是牧民個體部分。改革開放初期，由于草場面積廣大，農(nóng)牧民對草場邊界并不十分在意，各家大體有個界限，草場邊界劃分并不十分明晰。各家牲畜越界吃草現(xiàn)象十分普遍，牧民也并不在意。但是，進入新世紀以來，由于礦產(chǎn)資源開發(fā)占用草場，要進行補償，這直接涉及到了農(nóng)牧民的切身利益，導(dǎo)致了牧民與牧民之間的草場邊界之爭的矛盾。部分牧戶受利益驅(qū)動，變相擴大草場范圍，由此引發(fā)的侵占他人草場、圍封道路、堵截他人牧群出入、草界爭奪等矛盾時有發(fā)生。原有的鄰里友好關(guān)系惡化，牧民與牧民之間的矛盾明顯增多。
二、草原礦產(chǎn)資源開發(fā)引發(fā)的社會矛盾的特點
（一）突發(fā)性
在草原礦產(chǎn)資源開發(fā)的過程中產(chǎn)生的社會矛盾往往具有突發(fā)性的特點。隨時隨地都會發(fā)生，沒有遇見性，一點小事往往很快就引發(fā)多人參與，集體行動的大事件，以達到某種目的，使事態(tài)擴大。加劇沖突、甚至用暴力等手段，擾亂、破壞或直接威脅社會秩序，危害公共安全。礦產(chǎn)資源開發(fā)中偶然的小摩擦、小糾紛，或敏感地帶的風(fēng)吹草動都可以使矛盾激化，產(chǎn)生對抗的局面。這種突發(fā)性的特點其實也是內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的小矛盾、利益糾紛長期得不到解決，長期積累和激化的結(jié)果。
（二）復(fù)雜性
在內(nèi)蒙古大草原進行礦產(chǎn)資源開發(fā)中，所產(chǎn)生的各種矛盾，往往不是單一的、單純的，而是錯綜復(fù)雜的，例如，草原礦產(chǎn)資源開發(fā)中所涉及的各個利益方都是相互關(guān)聯(lián)的，錯綜復(fù)雜。所以，不管是農(nóng)牧民、地方政府還是開發(fā)商，他們在整個利益鏈條中都是交織在一起的，互相影響、互相制約。
（三）連鎖反應(yīng)性
內(nèi)蒙古地大物博，民族眾多，蘊含豐富礦產(chǎn)資源的草地有很多，當(dāng)某一地方的矛盾被激化后，往往會引起其它地方的騷動，因為在矛盾發(fā)展的過程中，可能早已開始積累，只是沒有爆發(fā)的契機。因此，某一地方矛盾的爆發(fā)，就成為了契機，這種矛盾大多存在于農(nóng)牧民與礦產(chǎn)資源開發(fā)商之間；農(nóng)牧民與地方政府之間。
（四）民族性
內(nèi)蒙古草原礦產(chǎn)資源開發(fā)的地區(qū)，大多數(shù)是在少數(shù)民族聚居的地區(qū)，利益主體之一的農(nóng)牧民，往往是以民族為單位，他們有共同的利益、共同的地域、共同的語言、共同的經(jīng)濟生活和共同的心理素質(zhì)。因此，在矛盾產(chǎn)生的時候，容易將利益矛盾上升到民族層面，從而引發(fā)民族問題。
三、建立健全社會矛盾化解的有效機制
（一）地方政府積極聽取當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民訴求，開展宣傳教育，提高農(nóng)牧民的法律意識，研究制定與當(dāng)?shù)叵噙m應(yīng)的礦產(chǎn)資源開發(fā)補償機制，建立健全社會矛盾化解的有效機制。
1、維護當(dāng)?shù)鼐用窈戏?quán)益，維護法律的尊嚴
在草原礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，農(nóng)牧民群眾由于對國家政策的理解產(chǎn)生偏差，往往容易與地方政府之間產(chǎn)生矛盾，此時，地方政府應(yīng)當(dāng)認真主動的傾聽農(nóng)牧民的訴求，了解農(nóng)牧民的愿望，主動跟進解答群眾疑慮。并通過多種手段加強對農(nóng)牧民相關(guān)法律、法規(guī)和政策的教育宣傳工作，積極引導(dǎo)和教育農(nóng)牧民知法、守法、懂法、用法，使廣大農(nóng)牧民增強法律意識和法律觀念。當(dāng)農(nóng)牧民自身權(quán)益受到侵害時，或是面對已經(jīng)出現(xiàn)的草場糾紛，通過法律程序和手段維護自身權(quán)益，杜絕采用非法行為解決矛盾糾紛。同時，對那些無理取鬧、故意夸大事實、造謠惑眾、破壞民族團結(jié)和社會穩(wěn)定的不法分子，依法加大打擊力度。所以說，地方政府應(yīng)該把可能發(fā)生的矛盾和糾紛隱患疏導(dǎo)在基層、化解在萌芽狀態(tài)，不使矛盾激化、擴大。
2、建立健全生態(tài)補償機制
針對草原礦產(chǎn)資源開發(fā)中特有的特點，建立健全礦產(chǎn)資源的有效補償機制。由于目前礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，造成的環(huán)境問題仍是矛盾產(chǎn)生的主要原因，所以建立一套切實可行、切合實際的生態(tài)環(huán)境補償機制是非常有必要的。科學(xué)的、合理的補償標準，經(jīng)過討論和征求意見后公開發(fā)布，并嚴格按照制定的標準進行補償，再由地方政府成立的專門小組進行監(jiān)督。政府應(yīng)與開發(fā)商協(xié)調(diào)，從開采的礦產(chǎn)資源中收取一定比例的資金，用于生態(tài)保護的專項資金，建立草原生態(tài)環(huán)境保護基金。此外，還應(yīng)考慮把生態(tài)環(huán)境補償機制從制度化轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ苹?，納入法制軌道。
（二）加強企地共建，引導(dǎo)企業(yè)投身地方經(jīng)濟社會建設(shè)
1、嚴格對新進礦產(chǎn)資源開發(fā)商的條件的限制，采取先評價，后開采。進入草原開發(fā)礦產(chǎn)資源時，必須先進行環(huán)境影響評價，制定環(huán)境保護和治理方案，嚴格考察開發(fā)商的資質(zhì)和能力，要求開發(fā)商有一定的技術(shù)力量，合格的開采設(shè)備，可靠的資金來源，對于不符合開發(fā)要求的開發(fā)商一律不予審批。堅決制止無證開采、亂挖亂采的非法采礦活動。
2、對已經(jīng)進入的礦產(chǎn)資源開發(fā)商也要認真審查，審查出來的高耗能、高污染、低效益的企業(yè)，在規(guī)定的時間內(nèi)必須整改，規(guī)定時間過后不整改或整改無效果的企業(yè)，要堅決采取關(guān)停取締、拆除生產(chǎn)設(shè)備等有力措施，徹底淘汰落后產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)。2009年3月2日，中華人民共和國國土資源部令第44號公布《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，確立了礦山地質(zhì)環(huán)境保護的原則，規(guī)定采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。為實行依法行政、依法管礦、依法辦礦提供更加有力的法律保障。
3、在環(huán)境保護方面，各職能部門也要積極配合。地方財政要加大節(jié)能減排投入，拿出地方財政中固定比例的資金作為專項資金，鼓勵和支持企業(yè)進行節(jié)能減排技術(shù)改造，采用節(jié)能環(huán)保新設(shè)備、新工藝、新技術(shù)。環(huán)保部門要對礦產(chǎn)企業(yè)積極引導(dǎo)與監(jiān)督，通過定期和不定期的現(xiàn)場檢查，提早排查環(huán)境隱患，建立健全事故預(yù)防機制。
4、加強企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用竦慕涣鳒贤üぷ?/span>
在提高礦產(chǎn)資源開發(fā)商準入門檻的同事，地方政府也應(yīng)給予一定的政策扶持，可以鼓勵企業(yè)也能夠加入到地方的經(jīng)濟建設(shè)中，幫助當(dāng)?shù)氐胤秸娃r(nóng)牧民群眾解決生產(chǎn)生活中的實際困難，盡最大努力辦實事、辦好事。草原地區(qū)政府可以出臺促進當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民就業(yè)的優(yōu)惠政策，對吸納轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民穩(wěn)定就業(yè)一年以上的企業(yè)給予一定的補助，達到草原礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)的居民與開發(fā)商互利互惠、合作共贏的目的。
（三）轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用
在處理政府與農(nóng)牧民之間的矛盾時，要切實轉(zhuǎn)變地方政府職能，依法維護企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏?quán)益。
1、地方政府要明確職責(zé)，地方政府不能管和管不好的領(lǐng)域，不能越權(quán)行使，要充分與上級溝通，地方政府不僅要促進地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，在少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，維護民族團結(jié)、確保邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定，也是一項重要職責(zé)。
2、提高地方政府的公信力，地方政府作為現(xiàn)行利益格局下的既得利益者，由于利益的驅(qū)使，地方政府本身很難對自身進行變革，因此在與開發(fā)商溝通的過程中往往會使自己的利益最大化，若這種最大化利益的度把握不好，就會損害農(nóng)牧民的利益，并使矛盾激化，產(chǎn)生更大的糾紛，為此，地方政府要明確職責(zé)，健全制度建設(shè)，完善村民自治制度，變管理為服務(wù)。
3、改革地方政府政績考核機制。地方政府應(yīng)樹立一種 “服務(wù)”意識，把主動領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃?wù)，時刻關(guān)注農(nóng)牧民的需要，推動草原村民自治發(fā)展。對于地方政府的政績考核，不能以單純的經(jīng)濟增長和經(jīng)濟總量為考核的指標，而應(yīng)把農(nóng)牧民的滿意度放在考核評價體系中去，這樣才有助于建立農(nóng)牧民和地方政府之間的和諧關(guān)系。
4、健全和完善預(yù)警機制和矛盾化解機制。習(xí)近平同志曾經(jīng)講：要像分析重點工程項目一樣抓好群體性事件的預(yù)防和處置。預(yù)防群體性事件發(fā)生的關(guān)鍵，是要有預(yù)警、要制定應(yīng)急處置方案。要做到三抓：抓早、抓小、抓苗頭，同時化解。小的化解掉了，就不容易出大事；民事問題解決了，就不會出現(xiàn)刑事問題；一般性問題解決了，就不會發(fā)展到群體性事件，群體性事件解決了，就不會上升到民族事件。
5、發(fā)揮主流媒體的積極引導(dǎo)作用。近年來一些網(wǎng)絡(luò)、非主流媒體為了提高收視率，往往不負責(zé)任地將某些事件放大、渲染，對群體性事件發(fā)生起到推波助瀾的作用，而主流媒體的客觀真實的報道卻滯后，使群眾產(chǎn)生猜疑，往往導(dǎo)致事件擴大化。所以，必須加強網(wǎng)絡(luò)及其他大眾媒體的監(jiān)督管理，主流媒體要及時、客觀、真實的報道，讓群眾及時掌握事件真相，是化解矛盾的有效措施。
國際上民族分裂勢力、反華勢力、暴力恐怖勢力往往借口內(nèi)蒙古的環(huán)境問題、拆遷問題、生態(tài)補償問題。故意制造謠言、散布不實言論、制造民族事端、破壞民族團結(jié)。所以，主流媒體要牢牢掌握話語權(quán)，大力開展宣傳民族團結(jié)的重要意義，防止個別事件被民族分裂主義分子利用，使事件擴大化。
總之，近年來，內(nèi)蒙古草原地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)促進了內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會的發(fā)展，同時也帶來了一定的環(huán)境問題，引發(fā)了一系列的社會矛盾。但是，只要不斷深化改革，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐；規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序。實現(xiàn)經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益三者的和諧統(tǒng)一；實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的雙贏；建立健全社會矛盾化解機制；以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，對于促進內(nèi)蒙古又好又快發(fā)展，維護內(nèi)蒙古社會和諧與穩(wěn)定，促進民族團結(jié)具有重要的現(xiàn)實意義。
引文注釋：
[1] 本書編寫組.內(nèi)蒙古大辭典[M].內(nèi)蒙古人民出版社,2000版，第3頁.
[2] 鄭世成.內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會調(diào)查年鑒[M].中國統(tǒng)計出版社，2011年9月版，第10頁.
[3] 中國選礦技術(shù)網(wǎng).www.mining120.com 2012-10-23
[4] 國務(wù)院新聞辦公室《中國的礦產(chǎn)資源政策》白皮書.網(wǎng)站 www.scio.gov.cn
本文系國家社會科學(xué)基金項目（11BMZ067）部分研究成果。作者姜明，蒙古族，包頭師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院院長、教授，碩士生導(dǎo)師，包頭市領(lǐng)軍人才。研究方向為民族關(guān)系、生態(tài)安全。近年來發(fā)表《民族交往中的個體矛盾》、《城市民族問題》等學(xué)術(shù)論文30余篇，出版《中國民族政治學(xué)》、《草原文化研究》等專著，國家課題《內(nèi)蒙古草原地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護研究》主持人，主持參與省部級項目10余項。
