在社會治理中實現(xiàn)精準扶貧

張玉

　　國家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展進程，體現(xiàn)為由單一的行政治理，走向行政治理與社會治理協(xié)同發(fā)展有機統(tǒng)一的自然演進歷程。當代中國社會治理的任務是：緊緊圍繞更好保障和改善民生，以促進社會公平正義；通過深化社會體制改革，完善收入分配制度，以促進全民共享改革成果、實現(xiàn)共同富裕；通過對貧困戶和貧困村的精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，以實現(xiàn)扶貧到村到戶，構(gòu)建精準扶貧長效機制，為科學扶貧、精準脫貧奠定堅實基礎。將精準扶貧納入國家治理能力建設的社會治理之中，不僅對扶貧實踐具有制度指導的價值意義，而且是扶貧政策在對象群體確定和實現(xiàn)目標政策上的漸進完善和精準化努力。

　　縱觀中國扶貧治理的發(fā)展歷程，經(jīng)由“救濟式扶貧治理”“開發(fā)式扶貧治理”“參與式扶貧治理”的歷史演進，取得了巨大的成就。肇始于新中國成立初期的“救濟式扶貧”，以解決貧困群體的物質(zhì)貧困為目標，其治理機制重在從物質(zhì)援助的制度輸入上，對貧困群體實施確保其基本生活的經(jīng)濟救濟。然而，由于貧困的形成，不只是表征為經(jīng)濟生活的物質(zhì)貧困，還包括無法獲得最低需要的能力貧困和區(qū)域資源供給乏力的有用性貧困。因而，從確保貧困人口能力素質(zhì)再生產(chǎn)和提升區(qū)域資源供給質(zhì)量的治理視角，自20世紀90年代開始，我國政府將扶貧治理模式的適時創(chuàng)新定位為：以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為基礎，人力資本投資為主導的開發(fā)式扶貧模式；以社會再分配為基礎，產(chǎn)業(yè)開發(fā)為主導的參與式扶貧模式。其治理模式變遷的價值彰顯，體現(xiàn)為從個體能力和區(qū)域貧困的經(jīng)濟視角，將外在的物質(zhì)輸入治理，轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的能力開發(fā)治理，包括貧困人口的能力開發(fā)和貧困區(qū)域的資源開發(fā)。正是經(jīng)由三大扶貧治理模式的歷史演進和制度安排，使得7億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧，貧困發(fā)生率從20世紀80年代的80%以上，下降到2014年的7.2%。

　　進入新世紀以來，當經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，漸次取代單一的經(jīng)濟增長目標時，人們對于貧困內(nèi)涵的認識，也從個體主義的經(jīng)濟貧困、能力貧困拓展到社會結(jié)構(gòu)層面的權(quán)利貧困領域。關于扶貧治理工具的政策選擇，亦轉(zhuǎn)移為以政府為主導，通過公共財政的再分配功能，改變社會結(jié)構(gòu)對貧困人口發(fā)展的制約因素，促進人們選擇環(huán)境的改善和提供均等的發(fā)展機會，以確保窮人的權(quán)利平等。這一認識水平的提升，表明人類關于貧困的認知標準，正由“個體主義”的經(jīng)濟、能力、資源貧困，轉(zhuǎn)向從社會體制的歷史變遷之中解決“缺少發(fā)展能力、促進權(quán)利均等和構(gòu)建城鄉(xiāng)融入”的結(jié)構(gòu)性貧困。它同時也表明，關于扶貧治理模式的創(chuàng)新，已從單一的經(jīng)濟治理領域，擴展到更為豐富的社會治理領域。以社會治理實現(xiàn)精準扶貧目標，成為轉(zhuǎn)型中國促進權(quán)利均等與社會公平、提升民生質(zhì)量、實現(xiàn)最后7000萬貧困群體徹底脫貧的必經(jīng)路徑。

　　第一，在社會治理中，實現(xiàn)精準扶貧目標，體現(xiàn)了扶貧治理結(jié)構(gòu)是物質(zhì)救濟與制度保障的有機統(tǒng)一。既有的扶貧模式，從以經(jīng)濟增長促進物質(zhì)財富總量增長的視角，經(jīng)由資金資本注入和人力資本提升的雙重驅(qū)動，整合貧困地區(qū)的區(qū)域資源和區(qū)位比較優(yōu)勢，以實現(xiàn)貧困人口和貧困區(qū)域的雙重脫貧。但是，由于缺乏社會保障制度的配套介入，致使少數(shù)喪失勞動能力的人口和因病致貧的家庭，陷入貧困累積的“因果循環(huán)”之中。社會治理取向的精準扶貧，在強調(diào)以物質(zhì)財富的增量解決貧困“面”的普適性問題的同時，亦強調(diào)以社會保障制度，去精準兜底“點”上的貧困人口，確保到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)所有農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口享有義務教育、基本醫(yī)療和住房安全保障。

      第二，在社會治理中，實現(xiàn)精準扶貧目標，體現(xiàn)了扶貧治理主體是黨的領導與多元參與的有機統(tǒng)一。既有的扶貧模式，以行政一元救濟的科層制管理為主體，以資金投入、技術輸入和人力資本提升作為制度化工具，通過“自上而下”的政策落實和社會動員，解決貧困人口的脫貧問題。行政治理中單一化主體的“任務型”推進，決定其精準識別的模糊性和精準管理的有限性；社會治理取向的精準扶貧，將關注民生和強化貧困區(qū)域的公共服務功能合為一體，將貧困人口“需求表達——利益滿足——公共服務供給”融入“黨委領導、政府主導、社會協(xié)同”的治理框架之中。其中，黨委領導表征為整合多元社會力量，凝練精準扶貧共識，提升精準扶貧責任；政府主導表征為合理配置扶貧資金、資源和人力，提高扶貧滿意度；社會協(xié)同表征為，通過社會多元主體的協(xié)同參與，增進扶貧治理的開放性，從而形成集扶貧治理和區(qū)域發(fā)展為一體的黨和政府與社會和諧統(tǒng)一的互動渠道。這一通道不僅為黨的基層組織直接嵌入扶貧事務之中，構(gòu)建了實踐性支撐，而且為基層黨組織向貧困社區(qū)的制度化融入，提供了合法性依據(jù)；既增進了黨執(zhí)政的社會性質(zhì)和意義，又確保了扶貧質(zhì)量的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

　　第三，在社會治理中，實現(xiàn)精準扶貧目標，體現(xiàn)了扶貧治理對象是權(quán)利自救與奉獻社會的有機統(tǒng)一。既有的扶貧模式，將扶貧治理對象作為被動的游離于社會之外的“可憐人”，是政府和社會必須施予幫助的“弱勢群體”。因而，在幫扶貧困群體的同時，也將之置于正常的社會關系和社會結(jié)構(gòu)之外，產(chǎn)生無形的“社會排斥”現(xiàn)象。社會治理取向的精準扶貧，不僅呼吁高質(zhì)量的、以構(gòu)建社會融入為目標的扶貧工作機制，而且強調(diào)對扶貧對象實施集體認同和自我價值實現(xiàn)的現(xiàn)代培育。窮人不僅追求自身生存與發(fā)展的權(quán)利，而且也是社會整體的一分子。在提升自身生存能力的同時，也能平等奉獻社會，增進公共利益。

　  （文章來源：2016年05月09日  《光明日報》   作者系廣東省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員、華南農(nóng)業(yè)大學公共管理學院院長）