社會保護——與時俱進的社會政策新概念

唐鈞

　　社會保護與社會政策及民生福祉密切相關，且自20世紀90年代以來已成為國際共識。很多大的國際組織和知名學者都傾向于使用“社會保護”這個概念，然而，它在中國卻是“一個使用頻率比社會福利、社會保障、社會保險低得多的概念”。

　　國際勞工組織對社會保護作了這樣的解釋：社會保護經(jīng)常被理解為比“社會保障”具有更廣義的特征（特別是它還包括家庭成員之間以及本地社區(qū)成員之間相互提供的保護），但它也同樣被人們狹義地使用（被狹義地理解為僅對最貧困、最弱勢或者是被社會排斥的群體采取的措施）。

　　就社會保護的外延看，除了傳統(tǒng)的社會保障范疇，歐洲委員會已經(jīng)將“住房保護”和“其他未分類的社會排斥保護”包含在內(nèi)；經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的社會保護概念則包括了“積極的勞動力市場項目”、“住房保護”和“其他社會政策領域”；至于聯(lián)合國，則更廣泛地將“住房保護”、“其他未分類的社會排斥保護”、“社會保護研究和開發(fā)”以及“其他未分類的社會保護”統(tǒng)統(tǒng)囊括進來。從這個意義上說，社會保護與社會政策常常在同一意義上使用。

　　由此可見，社會保護是非常開放的，其外延幾乎把我們所能想到的與社會政策和民生福祉相關的手段和方式都囊括在內(nèi)，甚至擴張到經(jīng)濟領域。進一步分析還可發(fā)現(xiàn)，在社會發(fā)展的過程中，人類社會自我保護的社會政策手段或方式的歷史演進顯示出一些非常有趣的規(guī)律。

　　第一，社會保護一直隨生產(chǎn)方式的變化而變化。人類社會一開始就有家庭、家族和部落的自我保護；到了傳統(tǒng)社會，又發(fā)展出鄰里互助以及宗教的或世俗的慈善事業(yè)；再到工業(yè)社會，出現(xiàn)了作為國家制度的社會救助、社會保險和社會津貼，還有社會服務。

　　雖然社會保護的方式和手段越來越多，但在整個歷史進程中，從未因新的保護手段的出現(xiàn)而將舊的保護手段徹底淘汰。按上述國際組織對社會保護的定義，從最早的家庭保護到現(xiàn)代的社會保障，統(tǒng)統(tǒng)被網(wǎng)羅進來并被整合成一個整體，所有的保護手段都圍繞一個系統(tǒng)目標各有分工，但又取長補短、相輔相成。

　　第二，生產(chǎn)力通常會率先發(fā)展，繼而帶動生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，然后再引發(fā)社會保護機制的變革。如果我們依生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)關系的轉(zhuǎn)變，把社會保護的發(fā)展分為“農(nóng)業(yè)社會的社會保護”、“工業(yè)社會的社會保護”和“后工業(yè)社會的社會保護”三個階段，那么，每個階段的社會保護都會有一個從保守到變革再到重建的漸變過程。

　　在每一個階段的前半期，社會基本上會繼續(xù)沿用上一個階段的保護機制，但這必然與變化了的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系發(fā)生矛盾，最終積重難返。到了這一階段的后半期，為適應社會的需要，就會逐漸演化出一種與變化了的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系相適應的新的社會保護機制。

　　以上所說的規(guī)律可給中國社會政策和民生福祉的發(fā)展什么啟示呢？在當今中國，凡不盡如人意的事物，常被推至體制問題。但事實上，世界上很多問題，其實是超體制、超國界、超意識形態(tài)的。在社會保護方面，當今世界已經(jīng)走入后工業(yè)時代，但人類社會的自我保護還停留在工業(yè)時代。中國的情況更復雜，既具備最先進、最時髦的社會保護措施，也有最落后、最傳統(tǒng)的。

　　近年來，國際勞工組織多次提及一個基本事實：1952年國際勞工組織制定了《社會保障（最低標準）條約》，但時至今日，實際建立了符合國際勞工標準的綜合性（亦即以社會保險為核心）社會保障制度的國家只有1/3，真正受到綜合性社會保障制度庇護的勞動年齡人口及其家庭更是只有1/5，而大多數(shù)的國家其實只有支離破碎的很少幾個社會保障項目。

　　以上事實說明，如果把社會保護看作人類社會的自我保護，那么隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系進入以全球化、信息化為特征的后工業(yè)時代，社會保護也就需要改革，而且會表現(xiàn)出與工業(yè)時代完全不同的思維方式和理論邏輯。

　　2012年國際勞工大會通過的《關于國家社會保護底限建議書》，以個性化、多元化、差異化、分散化、適度性和自主化等原則與特征，從工業(yè)時代的強制性、封閉性中突圍，而與后工業(yè)社會的包容性和開放性融合到一起。簡言之，“建議書”和“條約”最重要的差異就在于前者體現(xiàn)的是“可選擇”，而后者則是“一刀切”。

　　為理解這個“可選擇”，我們可考慮以老年社會保護為例。第一，設定一個領取養(yǎng)老金的標準年齡，但具體何時開始領取養(yǎng)老金，投保人可自由選擇，早領取金額就少，領取越晚金額就越多。第二，是否參加養(yǎng)老保險制度可由個體選擇。不參加養(yǎng)老保險的人，國家發(fā)給養(yǎng)老津貼，金額相當于最低生活保障標準，這與“建議書”中強調(diào)“社會轉(zhuǎn)移”的精神是一致的。第三，養(yǎng)老保險制度不設最低繳費年限，參加一月算一月，中間允許中斷，繳費20年或30年以上的給予獎勵。第四，政府保證每一個人的健康狀況在“完全失能”之前能夠得到合理的“醫(yī)療服務”和“長期照護服務”。這與“建議書”中強調(diào)“醫(yī)療服務”和“社會服務”的精神是一致的。第五，實施可在稅前列支的個人養(yǎng)老儲蓄賬戶制度，政府確保其利率至少相當于國債。這應該是一個嶄新的關于老年社會保護的整合性社會政策方案。

　 （文章來源：《中國社會科學報》2015年10月14日第6版   作者單位：中國社會科學院社會政策研究中心）