論決定我國民族區(qū)域自治特點(diǎn)的前提

王慧  白雪燕

摘要：民族區(qū)域自治是中國三大基本基本政治制度之一，認(rèn)識民族區(qū)域自治特點(diǎn)的前提和關(guān)鍵是充分認(rèn)識和理解民族區(qū)域自治是國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治，有了這個前提，對全面認(rèn)識和理解民族區(qū)域自治的其他特點(diǎn)將會起到一個科學(xué)指導(dǎo)的作用。

關(guān)鍵詞：國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；民族區(qū)域自治；前提；特點(diǎn)

民族區(qū)域自治是我國的三大基本基本政治制度之一，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治的重要前提是應(yīng)對民族區(qū)域自治的特點(diǎn)有一個全面深刻的認(rèn)識，而認(rèn)識民族區(qū)域自治特點(diǎn)的前提和關(guān)鍵是應(yīng)充分認(rèn)識和理解民族區(qū)域自治是國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治，有了這個前提，就不難理解我國民族區(qū)域自治的特點(diǎn)。

我國《憲法》和《民族區(qū)域自治法》分別對民族區(qū)域自治做了相當(dāng)明確的規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”“　民族區(qū)域自治是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。”

從我國憲法和民族區(qū)域自治法的這些規(guī)定來看，民族區(qū)域自治是我國的一項(xiàng)基本的政治制度，其地位不容置疑，也由此引申出我國民族區(qū)域自治的特點(diǎn)。

我國的民族區(qū)域自治是國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治，一切實(shí)行民族區(qū)域自治的地方，都是中華人民共和國不可分割的一部分。這既是我國民族區(qū)域自治的根本性質(zhì)，也更是體現(xiàn)了我國民族區(qū)域自治的最基本的特點(diǎn)，這是進(jìn)一步深入了解民族區(qū)域自治制度其他特點(diǎn)的前提和關(guān)鍵。

   一

    國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治這一性質(zhì)和特點(diǎn)揭示了民族自治地方與國家的關(guān)系，即“一切實(shí)行民族區(qū)域自治的地方，都是中華人民共和國不可分割的一部分，”各民族自治機(jī)關(guān)都是中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的一級地方政權(quán)，都必須服從中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),這是單一制國家結(jié)構(gòu)形式下解決民族問題的一種政治制度，這是與前蘇聯(lián)式的民族聯(lián)邦制區(qū)別開來的根本標(biāo)志。而聯(lián)邦制是一種與單一制相對應(yīng)的國家結(jié)構(gòu)形式。聯(lián)邦制是兩個或兩個以上擁有主權(quán)的民族政體聯(lián)合形成的一種國家結(jié)構(gòu)形式，是對應(yīng)于單一制國家而言的，其意識形態(tài)的本質(zhì)是一種民族主義。在聯(lián)邦制下，除有聯(lián)邦中央政府外，聯(lián)邦各組成部分也有自己的中央政權(quán)機(jī)關(guān)，聯(lián)邦（中央）和各成員邦（地方）都享有主權(quán)；除有聯(lián)邦的憲法外，聯(lián)邦各組成部分也有自己的憲法，中央與地方的權(quán)限劃分由聯(lián)邦憲法規(guī)定，凡憲法沒有規(guī)定屬于中央的權(quán)力，都屬于地方的權(quán)力；在對外關(guān)系上，聯(lián)邦是國際交往的主體，但有的聯(lián)邦國家允許其成員國有某些外交權(quán)；大多實(shí)行兩級立法體制。

    正因?yàn)檫@個特點(diǎn)，才能使民族區(qū)域自治制度從一項(xiàng)重要的政治制度上升到與人民代表大會制和政治協(xié)商制一起共同成為我國的三大基本政治制度。黨的十五大明確地把民族區(qū)域自治制度與全國人民代表大會制度以及共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作、政治協(xié)商制度一道作為我國必須長期堅(jiān)持的基本政治制度。2001年修訂的《民族區(qū)域自治法》，正式確立了民族區(qū)域自治作為國家基本政治制度的法律地位。

     當(dāng)代中國實(shí)行的民族區(qū)域自治制度不僅僅是解決民族問題的基本制度，也成為我國的一項(xiàng)基本政治制度，這表明它在整個國家的政治結(jié)構(gòu)中具有基礎(chǔ)性的、十分重要的地位：首先，十分明確的表明民族區(qū)域自治與歷史上少數(shù)民族不同的政治制度具有本質(zhì)的不同。在歷史上，中國各少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)都保留著各種不同的政治制度。例如，在西藏地區(qū)，在藏族中存在著“政教合一”的僧侶貴族專政制度；內(nèi)蒙古地區(qū)有盟旗和省縣并存，省縣由中央委派的官員治理，盟旗則由世襲王公統(tǒng)治；西南和西北的一些地區(qū)還保存著不同范圍的土司制度、山官制度、千百戶制度、頭人制度和伯克制度等等五花八門的制度，這些制度雖然有它特定的歷史的形成原因，但都嚴(yán)重影響中央政府的統(tǒng)一，相當(dāng)不利于國家的統(tǒng)一和國家主權(quán)的維護(hù)，因此選擇國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治，并把它作為國家的一項(xiàng)基本的政治制度是十分必要的。其次，民族區(qū)域自治制度作為一項(xiàng)基本政治制度，是有著制度規(guī)范和法律規(guī)范。制度規(guī)范是指通過實(shí)施單一制國家結(jié)構(gòu)下的民族區(qū)域自治制度，一方面確立了各民族在中華大家庭里的平等地位，另一方面確立了各民族自治地方與上級政府和中央政府的隸屬關(guān)系，實(shí)際上是對“統(tǒng)一的多民族國家”的制度規(guī)范。法律規(guī)范是這一制度已經(jīng)載入《中華人民共和國憲法》，被憲法明確確定為一項(xiàng)基本的政治制度，并根據(jù)《中華人民共和國憲法》制定了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》及相關(guān)的民族法律法規(guī)。一方面確立了各民族成員在政治經(jīng)濟(jì)文化等社會生活各個領(lǐng)域的平等關(guān)系，實(shí)際上是對民族平等、民族團(tuán)結(jié)的法律規(guī)范；另一方面確立了中央政府權(quán)力和民族自治地方自治權(quán)力的關(guān)系，實(shí)際上是維護(hù)國家統(tǒng)一，促進(jìn)各民族共同繁榮。

二

國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治這一性質(zhì)和特點(diǎn)揭示了民族自治地方的自治權(quán)利要在國家規(guī)定的范圍內(nèi)行使。

首先，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使的自治權(quán)必須是不能違反《憲法》和《民族區(qū)域自治法》，必須在《憲法》第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和其他法律的規(guī)定的范圍內(nèi)行使自治權(quán)；其次，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策，自主管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)；同時，上級國家機(jī)關(guān)保障民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)。

三

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治這一性質(zhì)和特點(diǎn)揭示了民族區(qū)域自治既考慮到政治因素，也考慮到經(jīng)濟(jì)因素，是政治因素與經(jīng)濟(jì)因素的結(jié)合，首要考慮的是政治因素，既易合不宜分，在保證“合”的基礎(chǔ)上保證自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，并在國家的幫助下，在充分行使法律賦予的自治權(quán)的基礎(chǔ)上大力發(fā)展民族區(qū)域自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化。經(jīng)濟(jì)因素，主要是指民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、自然資源狀況等；政治因素，主要是指國家統(tǒng)一、民族平等團(tuán)結(jié)和少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利等。把二者有機(jī)地結(jié)合起來，既能保障少數(shù)民族的平等權(quán)利，又有利于國家的統(tǒng)一；既有利于發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會主義的民族關(guān)系，又有利于民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各民族的發(fā)展進(jìn)步。

1957年周恩來在青島召開的民族工作座談會上有一段話堪為經(jīng)典，他說：“在中國這個民族大家庭中，我們采取民族區(qū)域自治政策，是為了經(jīng)過民族合作、民族互助，求得共同的發(fā)展、共同的繁榮。中國的民族宜合不宜分。我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)民族合作，民族互助；反對民族分裂，民族‘單干’。我們民族大家庭采取民族區(qū)域自治制度，有利于我們普遍地實(shí)行民族的自治，有利于我們發(fā)展民族合作、民族互助。”這段話意味深長，極為深刻地道出了民族區(qū)域自治的精神。它告訴我們，中國的民族區(qū)域自治著眼于各民族的共同發(fā)展繁榮，是期望通過這種制度更好地促進(jìn)各民族的團(tuán)結(jié)互助，而不是去鼓勵各民族“單干”和分裂。這與秉承民族主義原則、追求單一民族“獨(dú)立”或“自治”的理念截然不同。

  民族區(qū)域自治的這一“合作”精神在各區(qū)域自治地方設(shè)立之初就已經(jīng)有所體現(xiàn)。比如，在成立西藏自治區(qū)問題上，中央沒有采納將所有的藏族聚居區(qū)都并為一個自治單位的意見，而是實(shí)施了除西藏自治區(qū)之外，還在青海、甘肅、云南、四川設(shè)立相應(yīng)的藏族自治州和自治縣的方案。因?yàn)檫@些地方和所在省的經(jīng)濟(jì)關(guān)系更密切、便于合作。在設(shè)立廣西壯族自治區(qū)時，中央也沒有采納僅在壯族集中的桂西建立自治區(qū)、保留廣西省的建議。因?yàn)槿绻@樣劃分，壯族自治區(qū)就會很孤立，東邊的農(nóng)業(yè)和西邊的工礦業(yè)區(qū)被分開，不利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。同樣，為體現(xiàn)合作精神，成立新疆維吾爾自治區(qū)時，中央不贊成采用“維吾爾斯坦”這個名稱，因?yàn)楫?dāng)時新疆不僅有維吾爾一個民族，還有其他12個民族，不能把13個民族搞成13個“斯坦”。雖然最終稱為新疆維吾爾自治區(qū)，還是加了維吾爾的定語，那是因?yàn)榫S吾爾族在新疆是主體民族，人口占70%以上。

四

國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治這一性質(zhì)和特點(diǎn)毫不含糊的表明中國的民族區(qū)域自治是民族因素與地域因素相結(jié)合的制度，也就是民族自治與地方自治相結(jié)合的模式，而不是單純的“民族自治”，更不是單純的“地方自治”。我國《憲法》明確規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。” 我國的民族區(qū)域自治包含“民族”和“區(qū)域”兩個基本要素，既不是單純的民族自治，也不是單純的地方自治，而是二者的有機(jī)結(jié)合。

首先，民族區(qū)域自治是民族自治，即中國范圍內(nèi)的少數(shù)民族自治。安利說，中國各民族在地位上應(yīng)當(dāng)與漢族是一律平等的，但是，由于歷史上的原因，導(dǎo)致少數(shù)民族與漢族之間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面存在不同程度的事實(shí)上的差異，同時，各少數(shù)民族又具有自身的民族特點(diǎn)。因此，為了既促進(jìn)少數(shù)民族地方的發(fā)展，又顧及少數(shù)民族的特點(diǎn)，在保證國家統(tǒng)一的前提下，由少數(shù)民族行使一定的民族自治的權(quán)利，是一種有效的措施和辦法。    

其次，民族區(qū)域自治在保證“民族自治”的同時，又要保證“區(qū)域自治”。少數(shù)民族必須在民族自治地方范圍內(nèi)行使自治權(quán)，而民族自治地方必須以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)建立。根據(jù)少數(shù)民族聚居區(qū)范圍的大小，建立不同行政級別和地位的民族自治地方，既不同于脫離一定區(qū)域的“民族自治”，也不同于離開少數(shù)民族的“區(qū)域自治”。中國的歷史發(fā)展過程，造就了“五方之民”及其后裔交錯聚居的格局，正是這種具有深厚歷史積淀形成的各民族交錯聚居格局，才使中國在步入現(xiàn)代民族國家的進(jìn)程中固化為統(tǒng)一的多民族國家形態(tài)，并從1947年開始在少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治制度，進(jìn)而成為新中國政治制度設(shè)計(jì)的組成部分。中華人民共和國憲法規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”民族區(qū)域自治就是憲法所賦予少數(shù)民族聚居地區(qū)各族人民管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)的制度模式。這種自治既要保障少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，也要保障自治區(qū)域內(nèi)各民族人民的共同利益。這是尊重歷史國情、符合現(xiàn)實(shí)國情的有機(jī)結(jié)合。

對民族區(qū)域自治是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合這一特點(diǎn)不夠了解的人依然大有人在，更多的人依然是只看到“民族自治”這一唯一的因素，對區(qū)域自治的成分就看的很淡，比如，在我們討論少數(shù)民族自治地方為什么相對比較落后，并且討論到誰應(yīng)負(fù)主要責(zé)任的時候，更多的人幾乎不假思索地就會把民族地區(qū)落后的責(zé)任推到少數(shù)民族和少數(shù)民族干部身上，認(rèn)為少數(shù)民族或少數(shù)民族干部沒有很好的利用或不敢利用自治權(quán)。殊不知，我們的民族區(qū)域自治是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合，自治權(quán)不僅僅是少數(shù)民族的自治權(quán)，也不可能僅僅由少數(shù)民族或少數(shù)民族干部來行使。我們的自治機(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府，在自治機(jī)關(guān)中不僅僅有少數(shù)民族干部，還有大量的漢族干部，而這也正是從干部制度上體現(xiàn)了我國的民族區(qū)域自治是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合，絕對不是單純的民族自治。因此說我們的漢族干部顯然不可能或不應(yīng)該是在其位而不謀其政。因此，認(rèn)識到民族區(qū)域自治是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合這一顯著的特點(diǎn)，才能夠更好地維護(hù)和促進(jìn)少數(shù)民族和漢族以及少數(shù)民族干部和漢族干部關(guān)系的和諧與團(tuán)結(jié)，共同致力于民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的建設(shè)，促進(jìn)各民族的共同繁榮與發(fā)展。

    由此我們可以得出充分認(rèn)識我國的民族區(qū)域自治是國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治這一特點(diǎn)是理解民族區(qū)域自治其他特點(diǎn)的前提和關(guān)鍵。充分認(rèn)識這一性質(zhì)和特點(diǎn)，既有利于維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，也有利于保障少數(shù)民族及少數(shù)民族地區(qū)的自治權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)中國各民族共同繁榮發(fā)展和進(jìn)步。

參考資料：

〔1〕王希恩 .民族區(qū)域自治利“和”不利“分”[J] .人民論壇2009,(20).

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〔3〕吳仕民.《中國民族理論新編》中央民族大學(xué)出版社，2006.

〔4〕中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室.中國的民族區(qū)域自治[J] .國務(wù)院公報(bào),2005 (11) .

〔5〕中華人民共和國常用法律大全[Z].北京: 法律出版社,2006.

〔6〕國務(wù)院實(shí)施《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定[J] .國務(wù)院公報(bào), 2005 (20) .20

〔7〕《部級領(lǐng)導(dǎo)干部歷史文化講座》 北京圖書館出版社，2007.

     (作者簡介：王  慧 包頭醫(yī)學(xué)院馬克思主義學(xué)院 教授；白雪燕 包頭醫(yī)學(xué)院馬克思主義學(xué)院 講師)