貫徹總體國(guó)家安全觀 防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)

張海波 白一鵬

　　防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的主體不再限于商業(yè)銀行或保險(xiǎn)公司，也不僅包括“一行三會(huì)”（人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)）等金融監(jiān)管部門，而是擴(kuò)展至各級(jí)黨委和政府。這是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要維度，需要站在“總體國(guó)家安全觀”的高度予以重視和籌劃。

　　金融工作的根本任務(wù)和核心主題是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，因此，健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，是今后一段時(shí)期金融業(yè)發(fā)展的主要方向和要?jiǎng)?wù)。2017年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，“今后3年要重點(diǎn)抓好決勝全面建成小康社會(huì)的防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)”。在實(shí)踐中，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)已成為當(dāng)前和今后一段時(shí)間政府工作的重中之重。

　　金融和風(fēng)險(xiǎn)相伴相生

　　理解金融風(fēng)險(xiǎn)是防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的觀念基礎(chǔ)。如何理解金融風(fēng)險(xiǎn)？從理論上看，中國(guó)當(dāng)前的金融風(fēng)險(xiǎn)具有三個(gè)關(guān)鍵特征。

　　一是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)布的同主題研究報(bào)告，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要是指擴(kuò)散路徑復(fù)雜和影響后果廣泛的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)社會(huì)學(xué)家佩羅指出，風(fēng)險(xiǎn)因素的交互性和緊耦合是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散路徑復(fù)雜和影響結(jié)果廣泛的關(guān)鍵特征。

　　在金融領(lǐng)域，金融機(jī)構(gòu)多層套利的“亂象”使得原本用于扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金在各類金融機(jī)構(gòu)和大型國(guó)企之間“空轉(zhuǎn)”，不僅抬高了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資成本，也導(dǎo)致金融部門負(fù)債率急遽上升。與此同時(shí)，地方債規(guī)模越滾越大，一些地方政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)規(guī)模已超過了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入，部分財(cái)政收入低的地區(qū)甚至連債務(wù)利息支出都面臨極大的流動(dòng)性壓力。企業(yè)債務(wù)和居民債務(wù)也不斷攀升，尤其是房地產(chǎn)行業(yè)，部分房地產(chǎn)企業(yè)在事實(shí)上已經(jīng)“綁架”了作為資金融出方的金融機(jī)構(gòu)。而居民以“加杠桿”方式炒房購(gòu)房的熱情有增無減，截至2016年末，房地產(chǎn)領(lǐng)域相關(guān)貸款占全社會(huì)貸款近40%。此外，互聯(lián)網(wǎng)金融和虛擬貨幣的風(fēng)險(xiǎn)也開始集中暴露。這些分散在不同領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)通過金融系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了交互和耦合，任何單一領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)都可能沖擊金融系統(tǒng)，并通過金融系統(tǒng)傳導(dǎo)至其他領(lǐng)域，形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　二是社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)不同，前者在市場(chǎng)個(gè)人主義文化中被視為最大風(fēng)險(xiǎn)，后者在等級(jí)制度文化中被視為最大風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，金融和風(fēng)險(xiǎn)從來都是相伴相生的。金融在本質(zhì)上是一種基于信用的契約關(guān)系，只要有金融活動(dòng)，就存在違約風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)越大，收益也越大。然而，這只是市場(chǎng)情境的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)家情境中，金融風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)，考慮的不是風(fēng)險(xiǎn)制造者可能獲得的收益，而是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者需要付出的代價(jià)。

　　三是新興風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的代表人物貝克和吉登斯的觀點(diǎn)，新興風(fēng)險(xiǎn)在本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的產(chǎn)物，是技術(shù)創(chuàng)新或制度創(chuàng)新的“副作用”。出于對(duì)創(chuàng)新的寬容，或是由于知識(shí)的缺乏，新興風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管可能會(huì)滯后。只有當(dāng)新興風(fēng)險(xiǎn)的“副作用”充分暴露后，新興風(fēng)險(xiǎn)的治理才可能獲得足夠的重視；如果超前規(guī)制新興風(fēng)險(xiǎn)，則有可能扼殺技術(shù)創(chuàng)新或制度創(chuàng)新。地方債、互聯(lián)網(wǎng)金融、虛擬貨幣都是典型的新興風(fēng)險(xiǎn)，在發(fā)展初期是金融創(chuàng)新，預(yù)期作用大于“副作用”；經(jīng)過一段時(shí)期的盲目發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，“副作用”充分暴露，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)亟待提上議事日程。

　　理順中央與地方的治理關(guān)系

　　從金融風(fēng)險(xiǎn)的上述屬性來看，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的主體不再限于商業(yè)銀行或保險(xiǎn)公司，也不僅包括“一行三會(huì)”（人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)）等金融監(jiān)管部門，而是擴(kuò)展至各級(jí)黨委和政府。防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要維度，需要站在“總體國(guó)家安全觀”的高度予以重視和籌劃。

　　2014年，中央提出“總體國(guó)家安全觀”，要求統(tǒng)籌內(nèi)部安全與外部安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、國(guó)土安全與國(guó)民安全、自身安全與共同安全。金融安全是典型的非傳統(tǒng)安全議題，無論是“總體國(guó)家安全觀”最初提出的11種安全形態(tài)，還是《國(guó)家安全法》最終確定的15種安全形態(tài)，金融安全一直都是其中的重點(diǎn)。在“總體國(guó)家安全觀”下，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)是事關(guān)國(guó)家安全的常態(tài)工作，需要建立長(zhǎng)效機(jī)制。

　　一是建立和完善治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的整體性與協(xié)同性。以“一行三會(huì)”為主體的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能完全適應(yīng)要求，亟待建立新的治理結(jié)構(gòu)。目前，在中央層面，國(guó)務(wù)院已經(jīng)成立金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會(huì)；在地方層面，金融辦的工作重點(diǎn)也正在由地方金融發(fā)展轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。下一步，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會(huì)與地方金融辦之間的關(guān)系還需理順，地方金融辦的功能與定位也需要進(jìn)一步明確。

　　二是合理確定防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)，避免走極端。防控風(fēng)險(xiǎn)的行為有可能引發(fā)更大的風(fēng)險(xiǎn)，“安全從來都不是問題，多安全才算安全才是問題”。不存在“零風(fēng)險(xiǎn)”，也沒有“絕對(duì)的安全”。在目標(biāo)設(shè)定上，中央已經(jīng)明確要求“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線”。

　　三是強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)溝通，打破“剛性兌付”和“政府兜底”的依賴心理。防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)涉及利益主體多、立場(chǎng)差異大，由于金融風(fēng)險(xiǎn)作為新興風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，不同主體對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)和收益的權(quán)衡不同，達(dá)成共識(shí)和行動(dòng)一致的難度較大。因此，在合理的目標(biāo)下，要積極開展風(fēng)險(xiǎn)溝通，尋求和達(dá)成不同利益主體之間的共識(shí)。為防控地方債的風(fēng)險(xiǎn)，中央已經(jīng)開始對(duì)地方政府的違規(guī)舉債行為進(jìn)行追責(zé)。這打破了地方政府對(duì)于中央政府“剛性兌付”依賴心理，有利于中央政府和地方政府之間的共識(shí)和一致行動(dòng)。在互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的防控中，政府也急需開展風(fēng)險(xiǎn)溝通，加大對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的提示，打破公眾對(duì)于“政府兜底”的依賴心理，促進(jìn)政府與社會(huì)之間的共識(shí)。

　　四是建立和完善金融突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，發(fā)展“抗逆力”。在“總體國(guó)家安全觀”下，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)雖然超出了應(yīng)急管理的范疇，但仍有必要建立和完善金融突發(fā)事件應(yīng)急管理體系。2003年“非典”之后，中國(guó)建立了以“一案三制”為核心的綜合應(yīng)急管理體系，為保障公眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全發(fā)揮了不可替代的作用。然而，將金融突發(fā)事件作為社會(huì)安全類突發(fā)事件，并主要依賴限制性應(yīng)急措施的做法已經(jīng)難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需求，亟待探索針對(duì)金融突發(fā)事件應(yīng)急管理的應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制。

?。ㄎ恼聛碓矗骸吨袊?guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2018年03月14日第7版  作者單位：南京大學(xué)政府管理學(xué)院；南京大學(xué)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理研究中心）