“城中村”改造難題及解決方案

周慧光

    我國城鎮(zhèn)化進程起步雖晚，但發(fā)展迅速。與此同時，城鎮(zhèn)化進程中的一些問題不斷凸顯，影響城鎮(zhèn)化進程和社會經(jīng)濟穩(wěn)定。“城中村”改造關系到城市發(fā)展整體質(zhì)量，是我國城鎮(zhèn)化過程中較為突出的問題。只有對“城中村”改造過程的各種難題進行深入分析，才能找到適合我國國情的“城中村”改造路徑。

　　政府在“城中村”改造中面對的難題

　　按照不同改造主體，“城中村”的改造模式可以分為政府主導型、開發(fā)商主導型和村集體主導型。三種模式雖互有差異，但政府所面對的主要難題是相同的，即如何平衡不同利益主體的物質(zhì)利益和解決現(xiàn)行制度與改造現(xiàn)實之間的沖突問題。具體來說，包括如下難題：

　　多方利益主體參與，基層政府統(tǒng)籌難。在政府主導的“城中村”改造模式中，政府主要負責規(guī)劃工作。在平衡村民和開發(fā)商之間利益時，既要讓開發(fā)商獲得一定的利潤，又要對拆遷的村民進行合理安置，因而容易成為多種矛盾的焦點。從現(xiàn)實情況看，村民在得到賠償后，為獲取更多利益，往往尋求途徑參與“城中村”改造項目。當訴求無法實現(xiàn)時，便會采取政府上訪、阻攔施工等方式表達宣泄不滿情緒。在開發(fā)商主導的“城中村”改造模式中，村民既不能從參與項目建設中獲利，也不能參與住房建設的規(guī)劃和設計，只能被動選擇開發(fā)商提供的若干方案。政府一方面要按照城市規(guī)劃保持適度的容積率，另一方面，在優(yōu)先城市發(fā)展和完全依賴社會資金的情況下，只能降低村民居住舒適度的標準，造成村民對政府改造工作的不滿。通常情況下，區(qū)級政府往往采取提高容積率的做法來平衡各方利益，但卻帶來土地開發(fā)強度過大、建筑密度過高、人居環(huán)境較差、基礎設施承載過大和城市景觀欠佳等系列問題，影響城市發(fā)展整體質(zhì)量。

　　改造現(xiàn)實困難多，政府后續(xù)監(jiān)管扶持難。“城中村”居民在拆遷前每月均有較為穩(wěn)定的房租收入，對他們而言，等待回遷時間越長，房租收入損失就越多。為了縮短回遷時間，政府允許開發(fā)商在建設安置房時在符合規(guī)劃、消防要求的前提下，先行動工，后補手續(xù)。這一做法雖減少了部分安置壓力，但卻未能形成完整的審批監(jiān)管程序，致使部分開發(fā)商擅自調(diào)整規(guī)劃方案，造成住房品質(zhì)難以保障、回遷時間無法確定等問題。另外，手續(xù)不全的改造項目因無法通過聽證，享受不到商務部門政策上的扶持和優(yōu)惠，給改造項目帶來難題。部分項目開發(fā)商為了獲得更大利潤，在建筑安排、小區(qū)綠化和環(huán)境建設等方面多以最低標準進行建設，留下建筑質(zhì)量安全隱患。

　　開發(fā)企業(yè)融資渠道有限，政府融資平臺搭建難。目前，國內(nèi)“城中村”項目開發(fā)較為常見的融資渠道有銀行貸款、信托融資“建設—移交”等方式。這些融資方式普遍存在融資平臺較低、融資渠道較窄、融資成本較高且規(guī)模受限等問題。同時，先行安置政策也給開發(fā)企業(yè)帶來較大經(jīng)濟壓力。據(jù)調(diào)查，大部分開發(fā)企業(yè)的安置房建設資金較為緊張，隨時可能出現(xiàn)資金斷鏈的風險。實際操作中，部分開發(fā)商無法一次性向村民支付拆遷賠償款，便以20%至30%的年利息向村民進行借貸，一旦開發(fā)商資金斷鏈或信用失范，便會引發(fā)影響社會穩(wěn)定的群體性事件。

　　村民轉變?yōu)槭忻?，政府面臨新難題。現(xiàn)行的“城中村”改造工作雖然堅持有形改造與無形改造相結合的方式，將村民納入城市居民社會養(yǎng)老、醫(yī)療保障體系中，但因缺少相對穩(wěn)定的收入來源，無法有效保障村民在拆遷后的生活。在現(xiàn)實工作中，政府較多關注的是補償金是否偏低，是否準時足額發(fā)放到村民手中等問題，較少關注村民如何合理支配補償金。據(jù)調(diào)查，部分村民在憑借拆遷補償富起來后，拋棄了原有的致富模式和社會觀念。近年來，因拆遷安置款引發(fā)的財產(chǎn)糾紛、家庭糾紛也在大幅增長。“城中村”改造之后，如何轉變村民身份，使其真正融入城市生活，成為政府面臨的新難題。

　　“城中村”改造解決方案

　　推進“城中村”改造要實現(xiàn)建筑形態(tài)改造與社會形態(tài)改造的有機結合，以人為本，科學規(guī)劃，可持續(xù)推進我國城中村改造。

　　打破行政區(qū)劃藩籬，實現(xiàn)多種安置并行。按照“政府主導、區(qū)域統(tǒng)籌”原則，建議在今后“城中村”改造建設中，采取“大分散、小集中”的安置方式，依據(jù)改造村莊實際特點，因地制宜，將原址安置、異地安置、合并安置等方式相結合，必要時可打破行政區(qū)劃限制，跨區(qū)域安置村民，確保村民利益的實現(xiàn)。

　　拓寬融資渠道，加大監(jiān)管扶持力度。首先，逐步完善城改項目手續(xù)，對安置先行的城改項目進行聯(lián)合預審。其次，對房企的資質(zhì)和實力進行前期審查；對部分高息借貸的房企，要跟蹤調(diào)查；對違法建設的房企，要加大處罰力度。再次，擴大區(qū)級政府融資平臺，加大銀企合作力度。最后，前置商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃聽證程序，積極扶持城改項目，吸引更多優(yōu)質(zhì)商家和社會資本。

　　村民有序參與建設，實現(xiàn)多方互惠共贏。有序引導村民參與“城中村”改造附屬工程建設，變村民的被動拆遷為村民的主動建設，豐富村民參加“城中村”建設形式，讓廣大村民在主動建設中真正感受到“城中村”建設的意義；暢通村民訴求表達渠道，有疏有堵，正確對待村民的合理訴求，推動城改工作順利進行，實現(xiàn)互惠共贏。

　　大力加強教育引導，確保真正融入城市。積極教育引導村民培育正確的財富觀、就業(yè)觀，大力支持村民自主創(chuàng)業(yè)和發(fā)展實體經(jīng)濟；給予村民職業(yè)培訓、專業(yè)指導以及稅費減免等優(yōu)惠政策，積極幫助村民提高勞動技能；通過集中歸并、資產(chǎn)量化、統(tǒng)一經(jīng)營等形式，變村民為股民，實現(xiàn)集體資產(chǎn)產(chǎn)權變股權，讓村民持久合理地分享到城鎮(zhèn)化過程中土地增值的收益，真正融入城市。

　?。ㄎ恼聛碓矗汗饷骶W(wǎng)，作者單位：西北大學經(jīng)濟管理學院）