構(gòu)建城市群：核心是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式

馮蕾 魯元珍

    一座城市，處于怎樣的城市群，將影響其未來發(fā)展。目前，我國(guó)城市群規(guī)劃正在緊鑼密鼓地編制。“對(duì)于中國(guó)而言，城市群如何突破人口規(guī)模、土地規(guī)模的意義，尋找內(nèi)涵式的發(fā)展道路決定著新型城鎮(zhèn)化的未來。”國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)高國(guó)力說。

由“超大城市”拉動(dòng)到“城市群”拉動(dòng)。

　　據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，城市群規(guī)劃已進(jìn)入相關(guān)部門的正式編制階段，確定打造20個(gè)城市群。包括5個(gè)國(guó)家級(jí)城市群、9個(gè)區(qū)域性城市群和6個(gè)地區(qū)性城市群。

　　5大國(guó)家級(jí)城市群，包括長(zhǎng)江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、長(zhǎng)江中游城市群和成渝城市群5大城市群。穩(wěn)步建設(shè)9大區(qū)域性城市群，包括哈長(zhǎng)城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、關(guān)中城市群、中原城市群、江淮城市群、北部灣城市群和天山北坡城市群9大城市群。6大新的地區(qū)性城市群，包括呼包鄂榆城市群、晉中城市群、寧夏沿黃城市群、蘭西城市群、滇中城市群和黔中城市群。

　　此前，中國(guó)工程院主席團(tuán)名譽(yù)主席徐匡迪則提出，要以城鎮(zhèn)群為主體形態(tài)，構(gòu)建“5611”城鎮(zhèn)群格局。其中包括京津冀等5個(gè)國(guó)家核心城鎮(zhèn)群；遼中南等11個(gè)區(qū)域支撐城鎮(zhèn)群；海峽西岸等6個(gè)戰(zhàn)略支點(diǎn)城鎮(zhèn)群。

　　但高國(guó)力表示：“就目前看，國(guó)家相關(guān)部門尚未正式發(fā)布城市群的數(shù)量。”

　　據(jù)了解，有關(guān)城市群的相關(guān)規(guī)劃還在起草階段。按照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》，將構(gòu)建以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。

　　對(duì)此，相關(guān)專家指出，其核心是轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式：從發(fā)展超大城市，轉(zhuǎn)向發(fā)展以省會(huì)城市為核心的次區(qū)域城市群和以縣市為重心的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。填補(bǔ)中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)的缺失，引導(dǎo)東部地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)往西部轉(zhuǎn)移，并在轉(zhuǎn)移過程中逐漸形成多個(gè)重點(diǎn)開發(fā)的城市群。將重點(diǎn)發(fā)展沿海地區(qū)的戰(zhàn)略現(xiàn)狀轉(zhuǎn)為向內(nèi)陸傾斜，從東中西“非均衡發(fā)展”向“均衡發(fā)展”轉(zhuǎn)型，并逐漸走上由“超大城市”拉動(dòng)到“城市群”拉動(dòng)之路。

　　中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員胡序威則認(rèn)為，城市群的數(shù)量不宜過多。有些經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模并沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)并不一定適合這一模式，“城市群的概念應(yīng)是城鎮(zhèn)化水平高、人口密集的地區(qū)，這些城市相對(duì)發(fā)達(dá)、城市之間聯(lián)系緊密。而在目前的少數(shù)方案中，城市之間的距離拉得很遠(yuǎn)，有的提出的城鎮(zhèn)化水平與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相稱，操作起來會(huì)有很大難度” 。

　　“還有一些省份提出自己的城市群的設(shè)想和規(guī)劃。城市群建設(shè)不能‘一窩蜂’，標(biāo)準(zhǔn)到底是什么？還需要科學(xué)研究論證。”高國(guó)力強(qiáng)調(diào)，“省際城市群的建設(shè)需要科學(xué)規(guī)劃，防止僅從某地某省出發(fā)，盲目追求規(guī)模和短期利益。”高國(guó)力說。

由“地方利益驅(qū)動(dòng)”到“頂層規(guī)劃”

　　曾經(jīng)一個(gè)時(shí)期，城市的“規(guī)劃失效”引發(fā)思考。許多城市總體規(guī)劃尚未到期，但城市建設(shè)規(guī)模已經(jīng)完全突破了原定的框框，許多城市為期20年的規(guī)劃指標(biāo)在5年內(nèi)“完成”已很常見。而隨著新一輪城市群建設(shè)的提速，如何防止突進(jìn)式發(fā)展、實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式提升，則需要從規(guī)劃、建設(shè)、管理上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。“要防止地方利益驅(qū)動(dòng)，避免城市‘攤大餅’式擴(kuò)張帶來的弊端。”胡序威說。

　　“比如珠三角，城市群集中在一個(gè)省內(nèi)，它的規(guī)劃及建設(shè)都是由省里牽頭負(fù)責(zé)。而像京津冀、長(zhǎng)三角就涉及多個(gè)省份，相應(yīng)的規(guī)劃就上升至國(guó)家層面，做好頂層設(shè)計(jì)。”高國(guó)力說。

　　目前，很多城市群跨越多省，要形成集聚效應(yīng)需要打破地方利益，以更大的格局進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌和謀劃。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1995年全國(guó)大約有50多個(gè)城市打出了建設(shè)“國(guó)際化大都市”的目標(biāo)；到1996年，全國(guó)有75個(gè)城市提出建設(shè)“國(guó)際化大都市”的目標(biāo)；到2004年，提出建設(shè)“國(guó)際化大都市”戰(zhàn)略目標(biāo)的城市已經(jīng)高達(dá)183個(gè)。

　　可是，我們真的需要這么多“國(guó)際化大都市”嗎？

　　“將城市群作為新型城鎮(zhèn)化過程中的主體形態(tài)，代替單一城市不斷膨脹的發(fā)展模式，這是未來的方向。”胡序威指出，城鎮(zhèn)化發(fā)展的重心要從核心城市轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡貐^(qū)，避免城市規(guī)模擴(kuò)張帶來的“城市病”，這個(gè)過程需要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和政績(jī)觀。

　　從“一城獨(dú)大”到“公平共享”

　　“事實(shí)上，一個(gè)城市群的發(fā)展在于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共享發(fā)展成果。”高國(guó)力說，這中間就存在一個(gè)難題：一個(gè)城市群里的各個(gè)城市發(fā)展水平相當(dāng)，統(tǒng)籌起來會(huì)好辦；但如果一個(gè)城市群中，不同城市發(fā)展水平差距較大，統(tǒng)籌起來會(huì)有難度。

　　“優(yōu)生”要帶領(lǐng)“差生”一起進(jìn)步，就需要形成合理的激勵(lì)機(jī)制。“比如要拉齊相應(yīng)的社會(huì)保障水平就要更多政策配套，就需要建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立城市群橫向利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制，建立城市群公共財(cái)政制度與公共財(cái)政儲(chǔ)備機(jī)制。”高國(guó)力說。

　　“城市群的要義是真正實(shí)現(xiàn)人的城市化，除了硬件的互聯(lián)互通，更要有社會(huì)保障的協(xié)調(diào)銜接，文化、科技等軟實(shí)力的提升。”高國(guó)力說。目前，長(zhǎng)江中游城市群中的武漢、長(zhǎng)沙、合肥、南昌等城市在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)公積金互提互貸，這體現(xiàn)了城市群統(tǒng)籌發(fā)展的思路。

　　城市群，不只是規(guī)模集聚，更重要的是提高城市承載力，改變“一城獨(dú)大”。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2014年《城市藍(lán)皮書》提出，中國(guó)的特大城市快速發(fā)展為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)載體和強(qiáng)力支撐。但是，特大城市人口大規(guī)模集聚與城市承載力的矛盾日益凸顯：二元結(jié)構(gòu)加劇、空氣質(zhì)量較差、交通擁堵嚴(yán)重、房?jī)r(jià)快速上漲、城市脆弱性突出。

　　胡序威認(rèn)為，城市群建設(shè)要實(shí)現(xiàn)文化、教育等資源共享，縮小貧富差距，這也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的方向。對(duì)于中小城鎮(zhèn)來說，城市群可以迅速帶動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施、文化設(shè)施發(fā)展，有助于打破發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀。“通過合理規(guī)劃城市群，讓中小城鎮(zhèn)吸引大城市的人口回家鄉(xiāng)養(yǎng)老，無論是便利度還是對(duì)改善環(huán)境污染、疏解擁堵都有很大意義。”胡序威說。

　　以紐約為中心的美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群，以芝加哥為中心的北美五大湖城市群，以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群，以倫敦為中心的英倫城市群，以巴黎為中心的歐洲西北部城市群，積累了很多成功經(jīng)驗(yàn)，也給中國(guó)帶來啟示。“我們有后發(fā)優(yōu)勢(shì)。”高國(guó)力說，現(xiàn)在一些城市提出“海綿城市”“智慧城市”的時(shí)髦概念，關(guān)鍵是要落實(shí)，要能超越眼前利益、個(gè)別利益、部門利益，真正讓“城市群”成為新型城鎮(zhèn)化的重要支撐力。 

（文章來源：《光明日?qǐng)?bào)》2015年1月22日第5版）