融入“一帶一路”：內(nèi)蒙古跨區(qū)域合作與中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)

張璞       梁義光

自全球金融危機之后，中國經(jīng)濟從高速增長期進入新常態(tài)。適應(yīng)新常態(tài)下區(qū)域發(fā)展的新要求，國家實施了“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)大范圍、跨區(qū)域深度協(xié)同發(fā)展成為現(xiàn)階段我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重點。

隨著國家戰(zhàn)略的實施和新一輪西部大開發(fā)、東北振興的深入推進，內(nèi)蒙古的區(qū)位概念正由過去單純的地理特征逐步轉(zhuǎn)換為全國重點區(qū)域戰(zhàn)略布局和經(jīng)濟腹地輻射的交匯點、結(jié)合部與過渡帶，并且其重要性日益凸顯。為了加快形成對內(nèi)合作有支撐、對外開放有腹地的全方位開放新格局，深入實施開放帶動戰(zhàn)略，自治區(qū)第十次黨代會提出了“北上南下、東進西出、內(nèi)外聯(lián)動、八面來風”的方向和定位。深化跨區(qū)域合作，形成分工明確、功能互補、錯位發(fā)展、相互依存、互利共贏的區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式，能夠推動內(nèi)蒙古區(qū)域內(nèi)外的人口、社會、經(jīng)濟、資源和環(huán)境各子系統(tǒng)向更高層次發(fā)展。中蒙俄經(jīng)濟走廊是“一帶一路”規(guī)劃建設(shè)中的六大經(jīng)濟走廊之一，是中國“絲綢之路經(jīng)濟帶”、蒙古國“草原之路”和俄羅斯“歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟”三大倡議的對接載體，2014年由中蒙俄三國元首正式宣布，2016年共同簽署了《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟走廊規(guī)劃綱要》，這將有力促進中蒙俄三國經(jīng)濟合作，帶動整個歐亞大陸發(fā)展。國家對于內(nèi)蒙古在“一帶一路”建設(shè)規(guī)劃中的定位已經(jīng)明確，尤其是在中蒙俄經(jīng)濟帶中的地位舉足輕重、不可替代。深化區(qū)域合作與推進中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)內(nèi)外聯(lián)動、相輔相成、不可或缺，對于內(nèi)蒙古守望相助、打造祖國北部邊疆亮麗風景線，實現(xiàn)習近平總書記在內(nèi)蒙古自治區(qū)成立70周年題詞“建設(shè)亮麗內(nèi)蒙古，共圓偉大中國夢”的宏偉愿景都具有重大意義。

一、現(xiàn)狀與成就

（一）內(nèi)蒙古跨區(qū)域合作的現(xiàn)狀與成就

內(nèi)蒙古橫跨東北、華北、西北地區(qū)，內(nèi)部從東、南、西三面依次與黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、甘肅、寧夏八個省區(qū)毗鄰，是中國鄰省最多的少數(shù)民族自治區(qū)之一，外部從北面與蒙古國和俄羅斯聯(lián)邦接壤。在內(nèi)蒙古東西狹長的版圖上，西有“呼包鄂”金三角，東有“錫赤通”“阿海滿”經(jīng)濟區(qū)；跨省區(qū)的經(jīng)濟區(qū)域有“呼包銀榆”經(jīng)濟區(qū)和“蒙晉冀（烏大張）”長城金三角合作區(qū)，這兩個區(qū)域在烏蘭察布市部分地區(qū)發(fā)生融合；內(nèi)蒙古東部的呼倫貝爾、興安、通遼、赤峰、錫林郭勒5個盟市納入了東北振興規(guī)劃。

“呼包銀榆”經(jīng)濟區(qū)由地處鄂爾多斯盆地的腹地、黃河“幾”字灣及周邊的13個市（盟）59 個縣（旗）區(qū)組成。包括內(nèi)蒙古呼和浩特市，包頭市，鄂爾多斯市，巴彥淖爾市，烏海市，錫林郭勒盟的二連浩特市，烏蘭察布市的集寧區(qū)、卓資縣、涼城縣、豐鎮(zhèn)市、察哈爾右翼前旗，阿拉善盟的阿拉善左旗；寧夏回族自治區(qū)的銀川市，石嘴山市，吳忠市，中衛(wèi)市的沙坡頭區(qū)和中寧縣；陜西省的榆林市。 2012 年國務(wù)院批準《呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》，明確了其發(fā)展目標：打造成為國家綜合能源基地和西部地區(qū)重要的經(jīng)濟增長極。該區(qū)域是我國重要的能源礦產(chǎn)資源富集區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，也是溝通華北和西部地區(qū)的重要樞紐。為了協(xié)調(diào)解決《規(guī)劃》實施中的具體問題，增強經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各城市的聯(lián)系，由國家發(fā)展改革委西部開發(fā)司牽頭，經(jīng)濟區(qū)建立了市長聯(lián)席會議制度，形成了規(guī)范的對話與協(xié)商平臺。自2013年4月17日第一屆聯(lián)席會議于呼和浩特市召開以來，已分別在銀川市、榆林市、包頭市、烏海市召了五屆會議。五年多來，經(jīng)濟區(qū)各成員城市溝通交流日益頻繁，圍繞經(jīng)濟協(xié)作、旅游合作、科技創(chuàng)新、區(qū)域交通、人才交流等簽署了20余項合作協(xié)議，一批基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)合作、文化旅游項目順利推進。榆林市謀劃建設(shè)呼和浩特—包頭—巴彥淖爾—烏海—石嘴山—銀川—榆林—鄂爾多斯快速客運圈，加強經(jīng)濟區(qū)主要核心城市間的城際軌道交通聯(lián)系，形成覆蓋經(jīng)濟區(qū)的客運快速化鐵路干線網(wǎng)。包頭市正在加快建設(shè)民航、高鐵、公交等城市立體綜合交通樞紐。寧夏銀川市與內(nèi)蒙古阿拉善盟簽署了共建烏力吉口岸合作協(xié)議，共同致力于打造銀川、阿拉善盟向北的國際貨運物流通道。鄂爾多斯、榆林兩市正醞釀攜手推動紅堿淖生態(tài)修復(fù)和保護，共同建成紅堿淖國家級自然保護區(qū)[1]。

蒙晉冀（烏大張）長城“金三角”合作區(qū)作為全國首個橫跨東中西三大經(jīng)濟板塊的區(qū)域合作平臺，包括內(nèi)蒙古烏蘭察布、山西大同和河北張家口三市，2014 年正式啟動實施。自2014年8月18日首屆聯(lián)席會議在烏蘭察布市召開以來，在大同市、張家口市分別召開了第二屆和第三屆會議，2017年9月4日第四屆聯(lián)席會議會場又回到烏蘭察布市。三年來，先后簽署合作框架協(xié)議、規(guī)劃認同書和23項專項協(xié)議，共同編制了《蒙晉冀（烏大張）長城“金三角”合作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。目前，合作區(qū)建設(shè)已經(jīng)納入京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要。三市合力促進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，攜手步入“高鐵時代” “航空時代” “大數(shù)據(jù)時代” 和“大物流時代”。京呼高鐵全線開工，呼和浩特至烏蘭察布段正式通車，烏蘭察布至張家口段預(yù)計2018年底通車，屆時北京到集寧僅1個多小時。大張高鐵加快建設(shè)，集大高鐵納入國家中長期鐵路規(guī)劃；集寧機場建成通航并進行國際機場升級改造，三市通用機場、臨空口岸等基礎(chǔ)設(shè)施同步推進；三市積極參與京津冀大數(shù)據(jù)走廊建設(shè)，數(shù)據(jù)存儲、應(yīng)用產(chǎn)業(yè)蓬勃興起；干線公路實現(xiàn)互聯(lián)互通，現(xiàn)有G6、G7、G55高速和110和208國道等干線公路連接，形成了現(xiàn)代化立體交通網(wǎng)絡(luò)[2]。烏蘭察布作為唯一一個非省會城市，被確定為全國主要鐵路樞紐節(jié)點納入《中歐班列建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》。借助烏蘭察布市列入中歐班列節(jié)點城市，三市已經(jīng)合作建設(shè)了一批物流園區(qū)，初步形成了通疆達海的國際貿(mào)易通道和物流基地。在打造現(xiàn)代農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)首都綠色農(nóng)畜產(chǎn)品基地、促進區(qū)域貿(mào)易合作、區(qū)域旅游聯(lián)動發(fā)展、構(gòu)建高效現(xiàn)代化物流聯(lián)合體等方面取得實質(zhì)性進展，總投資已達190億元。

2007年，內(nèi)蒙古東部5個盟市納入東北振興規(guī)劃，與東北三省共同建立了四省區(qū)行政首長聯(lián)席會議制度，共同推動?xùn)|北三省和蒙東地區(qū)經(jīng)濟一體化的發(fā)展。內(nèi)蒙古出臺了進一步落實東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的實施意見，在資金項目等方面對東部盟市給予傾斜支持。5個盟市地區(qū)生產(chǎn)總值從2007年的2114億元增長到2016年的6839億元，年均增長12.9%。在與黑吉遼的對接中，東部盟市逐漸形成了建設(shè)國家清潔能源輸出基地、現(xiàn)代煤化工生產(chǎn)示范基地、有色金屬和現(xiàn)代裝備制造等新型產(chǎn)業(yè)基地、綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地、體現(xiàn)草原文化的旅游度假基地的產(chǎn)業(yè)定位。互聯(lián)互通的交通運輸體系初步形成，內(nèi)蒙古東部18條出區(qū)公路通道全部建成，盟市間基本實現(xiàn)高速或一級公路相連接。通遼和赤峰至京沈客專連接線項目開工建設(shè)，支線機場達到8個。隨著能源合作的深入，蒙東地區(qū)大型的煤電基地有效的增強了東北三省工業(yè)區(qū)的電力負荷能力，實現(xiàn)電網(wǎng)等級的重大跨越，錫盟清潔能源基地電源點及外送通道工程建設(shè)已全面啟動。

1996年，京蒙兩地建立對口幫扶關(guān)系，2010年，雙方簽署經(jīng)濟社會合作框架協(xié)議。內(nèi)蒙古與北京開展區(qū)域合作21年來，已投產(chǎn)、在籌在建電力項目達15個，在農(nóng)牧業(yè)、人才交流、醫(yī)療衛(wèi)生等多個領(lǐng)域也都開展了深層次合作，如北京將烏蘭察布農(nóng)畜產(chǎn)品納入政府儲備，與赤峰簽訂了《保障冬季首都市場蔬菜供應(yīng)合作協(xié)議》。在科技領(lǐng)域，北京先后向內(nèi)蒙古轉(zhuǎn)移了200多項高新技術(shù)成果，“北京內(nèi)蒙古高科技孵化器”成為兩地科技合作的標志性工程，目前累計入駐、入孵企業(yè)400多家。在鐵路建設(shè)方面，張呼客運專線建成后將與在建的京張高鐵連接，形成內(nèi)蒙古中西部地區(qū)進京的快速客運通道；在旅游合作方面，北京市將內(nèi)蒙古納入“9+10”區(qū)域旅游合作聯(lián)盟，聯(lián)手打造了“烏蘭察布草原文化游”“克什克騰號”草原旅游專列品牌。“十二五”期間，內(nèi)蒙古引進北京市合作項目達到1930多個，到位資金5600多億元，占同期引進資金總額的30%。

在全方位深化區(qū)域合作過程中，內(nèi)蒙古瞄準基礎(chǔ)設(shè)施滯后這個突出“短板”，加快構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)動的鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)、航空網(wǎng)、市政網(wǎng)、水利網(wǎng)、能源網(wǎng)、信息網(wǎng)，通過時空變革再造發(fā)展優(yōu)勢。“十三五”時期，內(nèi)蒙古在“七網(wǎng)”建設(shè)中將實施重大項目1370個、預(yù)計投資1.6萬億元。同時，內(nèi)蒙古加快培育打造新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、高端裝備、大數(shù)據(jù)云計算、生物科技、蒙中醫(yī)藥等七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，力爭到“十三五”末，“七業(yè)”比重達到10%以上，成為拉動經(jīng)濟增長、帶動轉(zhuǎn)型升級的新引擎。

（二）內(nèi)蒙古推進“中蒙俄經(jīng)濟走廊”建設(shè)的現(xiàn)狀與成就

國家發(fā)改委規(guī)劃的“中蒙俄經(jīng)濟走廊”有兩條主線路，一是由京津冀地區(qū)至呼和浩特，再延伸至俄羅斯與蒙古；二是由大連、沈陽、長春、哈爾濱至滿洲里，再到俄羅斯赤塔地區(qū)。這兩條經(jīng)濟帶互相補充，相互銜接，共同構(gòu)成了一個開放式的新型經(jīng)濟發(fā)展區(qū)，其對華北、東北地區(qū)拉動作用最為直接。

內(nèi)蒙古與俄羅斯、蒙古國陸路相連，邊境線總長4261公里，占全國陸地邊境線的19.4%。擁有鐵路、公路、航空口岸18個，其中對俄口岸4個（滿洲里鐵路、滿洲里、黑山頭、室韋），對蒙口岸10個（二連浩特鐵路、二連浩特、策克、甘其毛都、滿都拉、珠恩嘎達布其、阿日哈沙特、額布都格、阿爾山、烏力吉），國際航空口岸4個（呼和浩特、海拉爾、滿洲里、鄂爾多斯），全區(qū)年過貨能力達到18600萬噸。《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟走廊規(guī)劃綱要》確定的7條鐵路線路中有6條經(jīng)過內(nèi)蒙古；國家規(guī)劃的3條中歐班列線路，2條從內(nèi)蒙古進出境；在現(xiàn)開行的中歐班列中，60%以上的班列途經(jīng)內(nèi)蒙古。

滿洲里是我國最大的陸路口岸，“蘇滿歐”“湘滿歐”“鄂滿歐”“渝滿歐”等經(jīng)滿洲里口岸各類過境班列達460列，鐵路過貨能力達7000萬噸，承擔中俄65%的陸路運輸任務(wù)；二連浩特是我國對蒙古國的最大口岸，鐵路過貨能力1000萬噸。2016 年5月26日，通往境外的第一條標軌鐵路—策克口岸跨境鐵路開工建設(shè)，建成后策克口岸年過貨量將突破 3000 萬噸，成為中俄蒙經(jīng)濟走廊的西翼和第四條歐亞大陸橋。2016年，全區(qū)口岸過貨量為7887萬噸，同比增長19.8%，其中對俄口岸過貨量為3084萬噸，對蒙口岸過貨量為4803萬噸；2016年口岸進出境客運量為532萬人次，同比增長23.6%。2016年，我國對蒙俄貿(mào)易742.8億美元，同比增長3.8%，其中內(nèi)蒙古對蒙俄貿(mào)易51.71億美元，占6.96%。

在內(nèi)蒙古，中蒙俄已有多個項目在穩(wěn)步推進。中蒙一批重點能源資源合作項目，中俄原油管道二線、中俄東線天然氣管道等項目開始啟動；中蒙雙方正在推進二連浩特—扎門烏德跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)；滿洲里綜合保稅區(qū)已經(jīng)于 2016年12月20日正式實現(xiàn)封關(guān)運營； 2016 年 1月 31 日，國務(wù)院批復(fù)同意內(nèi)蒙古烏力吉公路口岸對外開放，口岸性質(zhì)為雙邊性常年開放公路客貨運輸口岸。

內(nèi)蒙古對蒙俄經(jīng)濟社會交流活動日益加強，合作平臺建設(shè)日趨成熟，多次舉辦了中蒙經(jīng)貿(mào)合作論壇、中蒙俄商品展銷會、中蒙俄科技展暨高新技術(shù)產(chǎn)品展覽會等；內(nèi)蒙古高校與兩國高校建立了合作交流機制，并在眾多領(lǐng)域定期舉辦交流活動，為深化與蒙古國、俄羅斯全方位合作起到了積極推動作用。

二、問題與困難

（一）跨區(qū)域合作方面的問題與困難

從區(qū)域規(guī)劃的角度看，跨省區(qū)的規(guī)劃都是經(jīng)過相關(guān)部門和專家的大量調(diào)研和討論，明確了區(qū)域基礎(chǔ)條件、發(fā)展目標定位、重點任務(wù)和保障措施，但實施主體和責任不明確，也沒有明確誰來評估、考核規(guī)劃的執(zhí)行，還沒能改變各行其是的狀況。

從區(qū)域合作的情況看，不論是跨省區(qū)的經(jīng)濟區(qū)，還是自治區(qū)內(nèi)部形成的跨市縣行政區(qū)劃的經(jīng)濟區(qū)，多在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游合作方面取得了一些實質(zhì)性的進展，區(qū)域合作的領(lǐng)域有待進一步拓展，區(qū)域合作的積極性有待進一步提升與激勵。

從區(qū)域合作各方簽訂的協(xié)議看，大多為框架性協(xié)議，實質(zhì)性的合作協(xié)議不多且進展仍然緩慢。盡管各地區(qū)已經(jīng)日漸接受協(xié)同發(fā)展的理念，意識到其重要性，但地方政府和部門作為行政區(qū)劃的代表，相互競爭仍然客觀存在，仍然未能合理平衡競爭與合作的關(guān)系，地方保護主義和本位主義直接導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)種種沖突現(xiàn)象，如市場準入中的行政壁壘、招商引資中的惡性競爭、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)中的利益沖突和工業(yè)園區(qū)的同質(zhì)化競爭等等。

上述問題的存在，究其原因，一是區(qū)域規(guī)劃批復(fù)后缺乏相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督、實效評估和改進完善。國家級區(qū)域規(guī)劃的作用是通過規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各行政主體協(xié)調(diào)一致行動，現(xiàn)實中大多仍是各自為政，甚至相互競爭更為激烈。

二是現(xiàn)行政績考核主要以行政區(qū)劃為范圍進行考核，沒有從區(qū)域發(fā)展全局角度對合作行為進行評價。由于現(xiàn)行政績考核指標過度重視地方經(jīng)濟增長水平，因此，地方政府官員為能夠在眾多被考核者中脫穎而出和職務(wù)升遷，注定會看重本地經(jīng)濟短期增長而忽視甚至回避跨地區(qū)合作。

三是缺乏有效的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機制，我國跨地區(qū)的協(xié)調(diào)機制難以建立，一方面是缺乏有權(quán)威的協(xié)調(diào)組織機構(gòu)，另一方面也缺乏區(qū)域治理的意識和方法創(chuàng)新。雖然京津冀協(xié)同發(fā)展取得了突出的進展，但是其區(qū)域協(xié)調(diào)機制有沒有可復(fù)制性，在沒有上級權(quán)威機構(gòu)的條件下，各行政主體之間如何有效的協(xié)調(diào)，還需要進行大膽的探索[3]。

（二）中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)推進中的問題與困難

一是政治、經(jīng)濟和文化雙邊關(guān)系發(fā)展不對稱。中俄是“金磚國家”的主要成員國，是國際社會公認的大國，而夾在中俄之間的蒙古國出于對自身國家安全擔心，長期實行“第三鄰國”“永久中立國”等外交政策，以此平衡與中俄的關(guān)系。另外，“中國威脅論”在蒙俄兩國時隱時現(xiàn)，也對合作產(chǎn)生消極影響。

中蒙俄民間貿(mào)易不占主流，文化交流合作相對滯后，特別是民間文化交流薄弱，導(dǎo)致民間認同程度不高。這種認知上“官熟民疏”現(xiàn)象不利于中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)在民間的落實，導(dǎo)致民營中小企業(yè)參與建設(shè)的積極性和主動性都不高。

中蒙俄之間貿(mào)易結(jié)構(gòu)單一，貿(mào)易合作形式缺乏創(chuàng)新。中蒙間、中俄間投資與貿(mào)易主要集中在能源和礦產(chǎn)資源領(lǐng)域。這不利于經(jīng)貿(mào)關(guān)系長期穩(wěn)定的發(fā)展，制約了貿(mào)易規(guī)模的進一步擴大。

蒙俄貿(mào)易保護政策限制多。據(jù)商務(wù)部資料顯示，2016年俄羅斯實施的貿(mào)易保護措施接近 80項，占全球現(xiàn)有貿(mào)易保護主義政策的20%。蒙古國對煙酒、汽柴油、轎車等進口商品征收特別關(guān)稅，酒類進口商品征收的特別稅額是其他國產(chǎn)商品的 2倍，而對未經(jīng)深加工的木料、廢棄黑色金屬以及有色金屬等出口商品均征收高額出口關(guān)稅。

此外，內(nèi)蒙古以省區(qū)與蒙俄國家進行溝通協(xié)調(diào)的身份不對等。

二是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通不暢，口岸通關(guān)功能和法律依據(jù)不完善、不對接。蒙古國和俄羅斯兩國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，俄羅斯遠東地區(qū)只有西伯利亞大鐵路和貝阿干線兩條鐵路，蒙古國只能通過烏蘭巴托鐵路這一條鐵路進行對外運輸，運輸成本非常高，不利于進出口貿(mào)易?？诎锻P(guān)效率低，如二連浩特口岸只有鐵路可以實現(xiàn) 24小時通關(guān)，而銀行、海關(guān)等部門均執(zhí)行的是8小時工作制，由于這些相關(guān)部門在夜間不辦理通關(guān)業(yè)務(wù)，所以導(dǎo)致那些夜間需要辦理報檢、報關(guān)和繳納費用的貨主，只能等到次日再辦理通關(guān)手續(xù)，當日貨物堆積現(xiàn)象較為嚴重，口岸貨物停留時間平均為 14-17小時，當日發(fā)貨難以實現(xiàn)[4]。相比于中國和俄羅斯，在三國間跨境通道的建設(shè)問題上，蒙方不積極作為或無力成為最大的制約因素。這同蒙古國對自身地緣特性的敏感認知有一定的關(guān)聯(lián)，但蒙古國近年的經(jīng)濟不景氣是其發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施最重要的現(xiàn)實制約因素[5]。

三是地方政府間的競爭在跨境合作中仍有表現(xiàn)。地方政府間的對內(nèi)競爭在跨境區(qū)域經(jīng)濟合作中表現(xiàn)為各地方政府對中央政府在政策、資金、資源等方面的競爭，對外表現(xiàn)為在跨境區(qū)域合作項目、優(yōu)先性等方面的競爭[6]。在中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)中，內(nèi)蒙古與東部三省之間在跨境鐵路通道建設(shè)上由利益的重合及優(yōu)先性導(dǎo)致的競爭關(guān)系是這方面的典型表現(xiàn)。

三、對策與建議

（一）積極探索有效的區(qū)域治理模式

中國特色的區(qū)域治理要以跨行政區(qū)經(jīng)濟一體化為導(dǎo)向，通過政府、社團機構(gòu)、企業(yè)和居民的共同參與，采取區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域協(xié)作組織、行政區(qū)劃調(diào)整、區(qū)域自治和立法等手段，處理多方面的地區(qū)沖突與摩擦，力求實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境協(xié)防共治、要素流動市場配置等治理目標[7]。

一是針對區(qū)域城市間普遍存在的行政分割和區(qū)域壁壘，要考慮制定一體化法律法規(guī)，明確提出一體化發(fā)展或協(xié)同發(fā)展的任務(wù)清單。

二是完善協(xié)同發(fā)展的政績考核體系，將協(xié)同發(fā)展的事項如協(xié)同發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行情況、合作的積極度等納入到政績考核中，形成區(qū)域一體化發(fā)展或協(xié)同發(fā)展的考核體系。

三是健全區(qū)域協(xié)調(diào)機制，考慮設(shè)立由上一級政府牽頭組織的有權(quán)威的區(qū)域協(xié)調(diào)委員會，并重視發(fā)揮政府、協(xié)會與企業(yè)的不同作用，促進區(qū)域主體參與多元化，矯正政府在專權(quán)專治中造成市場、空間與信息扭曲。

四是加強區(qū)域規(guī)劃的實施監(jiān)督監(jiān)管，國家應(yīng)更多關(guān)注跨省區(qū)和地帶間的區(qū)域問題，加強一體化數(shù)據(jù)統(tǒng)計與評估，實現(xiàn)一體化協(xié)調(diào)和監(jiān)督常態(tài)化。

五是形成統(tǒng)一的市場體系，在培植市場主體的過程中，盡量減少行政干預(yù)，同時創(chuàng)建多方協(xié)同為企業(yè)全程服務(wù)的“綠色通道”。

（二）扎實推進中蒙俄全面合作

一是設(shè)立研究俄蒙的專門機構(gòu)，加強與其智庫間的合作交流。針對三國關(guān)心的領(lǐng)域和內(nèi)容開展共同研究，按照“五通”（政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相通）的要求，做好政策和項目對接，服務(wù)三方政府和人民。

二是探討由國家授權(quán)省區(qū)領(lǐng)事代辦權(quán)，進行政策溝通和協(xié)調(diào)，在政策、機制等方面，構(gòu)建多層次的關(guān)聯(lián)政策溝通交流機制，推動信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助、海關(guān)合作的通關(guān)便利機制，推動檢疫檢驗證書國際互聯(lián)網(wǎng)核查，開展“經(jīng)認證的經(jīng)營者（AEO）”互認。重點圍繞基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，加強與蒙俄在規(guī)劃、標準、進度方面的銜接，爭取同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步運營。盡快建成“單一窗口”平臺，提升貿(mào)易、投資、運輸、人員往來便利化水平。

三是加快建設(shè)中蒙俄自貿(mào)區(qū)、“俄蒙通”跨境電商物流綜合服務(wù)平臺，優(yōu)化區(qū)域合作格局。以航空陸路口岸、中歐貨運班列，以及內(nèi)蒙古電子口岸公共服務(wù)平臺為依托和支撐，建設(shè)中蒙俄自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟合作示范區(qū)；積極開通國際快件出口通道，推動跨境電子商務(wù)健康發(fā)展，培育中俄蒙經(jīng)濟發(fā)展共贏新模式。

四是深入實施貿(mào)易多元化戰(zhàn)略，擴大人文合作領(lǐng)域，促進民間交流合作，夯實民意基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。在深化能源、資源領(lǐng)域合作時，還應(yīng)全面推進礦產(chǎn)深加工、新能源、電力、農(nóng)牧業(yè)、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的合作，如建立合作醫(yī)療機構(gòu)，開展蒙藥制作工藝及新藥研發(fā)合作和與蒙醫(yī)學(xué)術(shù)交流，建立疫情信息交換機制；實施防沙治沙、沙塵暴和荒漠化共同防治，加強天然草原保護和修復(fù)合作，建立預(yù)防森林草原火災(zāi)合作機制。中蒙俄經(jīng)濟合作要與政治互信共同推進，文化認同與相互理解是重中之重，如擴大高校聯(lián)合辦學(xué)和互派教師、留學(xué)生規(guī)模；在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護、地質(zhì)遺跡保護、文物考古等領(lǐng)域進行合作，推進沿線國家和地區(qū)聯(lián)合申遺；加強民族傳統(tǒng)體育文化和足球運動合作交流，等等。

 “一帶一路”建設(shè)為內(nèi)蒙古深化國內(nèi)區(qū)域合作和與蒙俄的跨境合作提供了廣闊空間。因此，必須統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局，把跨區(qū)域合作和中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)放到更大的空間格局中去考量，在更大范圍、以更高的效率優(yōu)化資源配置。充分考慮口岸分布特點、交通干線支撐條件和經(jīng)濟腹地依托基礎(chǔ)，發(fā)揮呼包銀榆、呼包鄂、錫赤通、烏大張合作區(qū)等經(jīng)濟集聚優(yōu)勢，建立功能完善的產(chǎn)業(yè)體系，強化產(chǎn)業(yè)對接和合作；全方位融入京津冀、遼吉黑等地區(qū)發(fā)展，充分利用京津冀的科技、教育優(yōu)勢和輻射功能，以及東北老工業(yè)基地的堅實基礎(chǔ)和政策優(yōu)勢，參與產(chǎn)業(yè)分工，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展；積極融入和服務(wù)“一帶一路”，充分利用中蒙俄的國際合作通道和資源優(yōu)勢，深化寬領(lǐng)域合作和人文交流，在互利共贏中實現(xiàn)新的更大的發(fā)展。

(文章來源：《大陸橋視野》 2018年第6期，作者簡介：張璞，包頭市社科院特約研究員，內(nèi)蒙古科技大學(xué)教學(xué)專門委員會副主任，教授；梁義光，包頭市社科院院長、社科聯(lián)常務(wù)副主席。)