別把PPP當(dāng)圈錢工具

李麗輝  馮華

PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作模式，是我國(guó)公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式的改革創(chuàng)新。它優(yōu)勢(shì)明顯，有一舉多贏之效：鼓勵(lì)社會(huì)資本投資公共服務(wù)，拓寬了民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展空間；政府能減輕財(cái)政支出壓力，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接干預(yù)；加大資金投入彌補(bǔ) “短板”，百姓可以享受到更好的公共服務(wù)。

    那么，PPP模式成功的關(guān)鍵點(diǎn)是什么？怎樣才能形成政府、社會(huì)資本與公共利益的多贏格局？

    成功關(guān)鍵點(diǎn)之一

    項(xiàng)目要選準(zhǔn)選好，保證社會(huì)資本的合理收益

    河北省廊坊市固安縣的固安工業(yè)園區(qū)，與北京隔永定河相望。就在十幾年前，這里還是一片荒蕪。如今已高樓林立，一座產(chǎn)業(yè)新城拔地而起。

“最打動(dòng)我的，是園區(qū)為企業(yè)提供的‘軟服務(wù)’。實(shí)驗(yàn)室怎樣設(shè)計(jì)？相鄰入駐企業(yè)的設(shè)備能否為我們所用？連這些細(xì)節(jié)，園區(qū)都替我們想到了。”從美國(guó)知名藥企歸國(guó)的創(chuàng)業(yè)者、德益陽(yáng)光生物科技有限公司總經(jīng)理劉宏宇說(shuō)。

    固安工業(yè)園區(qū)的繁榮，得益于PPP模式。固安縣委書(shū)記楊培蘇介紹說(shuō)，根據(jù)合作協(xié)議，固安縣政府委托上市公司華夏幸福整體投資開(kāi)發(fā)園區(qū)，并劃清了政府與企業(yè)的職責(zé)邊界。政府主導(dǎo)重大決策、組織制定規(guī)劃、確定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、提供政策支持；企業(yè)作為投資及開(kāi)發(fā)主體，全權(quán)負(fù)責(zé)固安工業(yè)園區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)業(yè)務(wù)，如籌措資金投入、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、配套公共服務(wù)、城市運(yùn)營(yíng)管理、產(chǎn)業(yè)招商、專業(yè)咨詢服務(wù)及打造區(qū)域品牌等。在這一過(guò)程中，政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量的監(jiān)管，以保證公共利益最大化；華夏幸福承擔(dān)產(chǎn)業(yè)新城設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”回收投資成本。

    如果按照過(guò)去的老辦法，建一個(gè)園區(qū)政府必然要花一大筆錢搞基礎(chǔ)設(shè)施配套，并安排相關(guān)人員招商。這種模式在縣級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)幾乎千篇一律，結(jié)果是政府錢砸進(jìn)去了，招商運(yùn)作成了難題，很多工業(yè)園區(qū)最后都有名無(wú)實(shí)。

    引入PPP模式后，固安工業(yè)園區(qū)建設(shè)幾乎從未遇到過(guò)資金困境，不僅如此，還帶來(lái)了如火如荼的招商局面。如今，固安財(cái)政收入增速連續(xù)5年達(dá)50%以上，是園區(qū)設(shè)立時(shí)的5倍。新型城鎮(zhèn)化步伐加快，讓固安的農(nóng)民過(guò)上了跟城里人一樣的好日子。合作的另一方華夏幸福也聲名鵲起，產(chǎn)業(yè)新城模式獲得越來(lái)越多的認(rèn)可，公司的影響力與競(jìng)爭(zhēng)力不斷擴(kuò)大。

    “成功的PPP模式，必須要選準(zhǔn)選好項(xiàng)目，這樣才能實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)多贏的效果。”財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明認(rèn)為，PPP是個(gè)新事物，政府要盡量消除社會(huì)資本的疑慮與擔(dān)心，保證社會(huì)資本的合理回報(bào)，激發(fā)企業(yè)和社會(huì)組織的參與熱情。

    成功關(guān)鍵點(diǎn)之二

    政府要有契約精神，不能把PPP當(dāng)成圈錢“甩包袱”的手段

    去年年底，財(cái)政部確定了第一批30個(gè)示范項(xiàng)目，總投資約1800億元。今年5月，國(guó)家發(fā)改委公開(kāi)發(fā)布PPP推介項(xiàng)目，首批發(fā)布的項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元。

從目前的情況看，不少地方反映在推進(jìn)PPP模式的過(guò)程中，存在“剃頭挑子一頭熱”的現(xiàn)象，政府積極但企業(yè)熱情不高，影響了項(xiàng)目簽約率。

    “PPP不是簡(jiǎn)單的融資手段，而是一種全新的管理理念。在運(yùn)用PPP模式時(shí)，不能簡(jiǎn)單地局限在緩解債務(wù)壓力上，把推廣PPP當(dāng)作又一次‘甩包袱’。” 財(cái)政部副部長(zhǎng)張少春表示，當(dāng)社會(huì)資本信心不足時(shí)，就需要政府扶一把、推一把，引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。通過(guò)PPP模式提供公共服務(wù)，政府要從“管理者”變?yōu)?ldquo;監(jiān)督者、合作者”，更加注重“按合同辦事”，更加注重平等協(xié)商、公開(kāi)透明。

   “養(yǎng)老服務(wù)業(yè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，投資大利潤(rùn)低，沒(méi)有政府的支持很難撐得下去。”湖南萬(wàn)眾和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)公司董事長(zhǎng)黃躍佳說(shuō)，目前公司已經(jīng)在湖南、河北兩地開(kāi)設(shè)了43家連鎖社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，其中在河北開(kāi)設(shè)的10家社區(qū)康護(hù)中心，就是由政府無(wú)償提供房屋場(chǎng)地，由公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。僅此一項(xiàng)，企業(yè)每年就可節(jié)省幾百萬(wàn)元的資金。

    為助推更多項(xiàng)目落地，今年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，給出了具體的政策保障措施：實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地；中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，提高項(xiàng)目融資的可獲得性；公共服務(wù)項(xiàng)目采取PPP模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策等。

   “政策支持很重要，這可以減少企業(yè)的投資和運(yùn)營(yíng)成本，降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。” 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長(zhǎng)胡怡建認(rèn)為，政府要有契約精神，社會(huì)資本賺錢政府不能眼紅，更不能“賴賬”。合作雙方責(zé)權(quán)利都要明確寫(xiě)進(jìn)合同，在法制化框架下進(jìn)行操作。對(duì)地方政府違約行為，應(yīng)探索建立制約機(jī)制，切實(shí)保障社會(huì)資本的合法權(quán)益。

   成功關(guān)鍵點(diǎn)之三

   項(xiàng)目定價(jià)要合理，實(shí)現(xiàn)各方利益的“最大公約數(shù)”

   “在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，事關(guān)人民群眾切身利益。如何兼顧投資利益與公共利益，既讓社會(huì)資本有錢賺，又讓百姓得實(shí)惠，考驗(yàn)政府的智慧與能力。” 胡怡建表示。

   “PPP項(xiàng)目最核心的問(wèn)題是定價(jià)合理。如果單純?yōu)榱擞仙鐣?huì)資本的偏好，把項(xiàng)目竣工后的公共產(chǎn)品價(jià)格定得較高，就會(huì)增加百姓的負(fù)擔(dān)。”白景明認(rèn)為， PPP項(xiàng)目必須實(shí)行陽(yáng)光化運(yùn)作，依法充分披露政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目重要信息。只有建立健全法律法規(guī)，明確哪些事情可以做、由誰(shuí)做、怎么做，才能確保公共服務(wù)“優(yōu)化而不退化”，社會(huì)資本“盈利而不暴利”，從而實(shí)現(xiàn)各方利益的“最大公約數(shù)”。

    胡怡建認(rèn)為，PPP項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)價(jià)格不能過(guò)高，但也不是越低越好。關(guān)鍵還是要看PPP項(xiàng)目是否增加了公共服務(wù)供給，是否降低成本、提高了運(yùn)營(yíng)效率，是否提升了社會(huì)公眾的滿意度。

   什么是PPP模式

    政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

    2014年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，鋪開(kāi)了PPP模式廣泛運(yùn)用的序幕。

    2014年12月4日，國(guó)家發(fā)改委與財(cái)政部分別發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，分別從政策層面和實(shí)際操作上對(duì)政府和社會(huì)資本的合作予以指導(dǎo)，標(biāo)志著PPP模式走上了有章可循之路。

    如果說(shuō)2014年是我國(guó)PPP模式的探路之年，那么2015年將成為政府和社會(huì)資本合作的元年。2015年3月，發(fā)改委聯(lián)合國(guó)開(kāi)行出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》；2015年4月，發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政部、住建部、交通部、水利部、中國(guó)人民銀行出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》；2015年4月財(cái)政部出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》。

    國(guó)外PPP怎么做

    英國(guó)發(fā)展PPP的核心理念是要實(shí)現(xiàn)“資金的價(jià)值” 。私人投資PFI（Private Finance Initiative）是英國(guó)PPP最典型的形式，英國(guó)政府采取了促進(jìn)公私合營(yíng)模式、鼓勵(lì)私人投資行動(dòng)發(fā)展的相關(guān)措施。主要包括：第一，英國(guó)政府成立了財(cái)政部特別工作小組，出臺(tái)了PFI指導(dǎo)方針，提高了項(xiàng)目效率。第二，政府在一些領(lǐng)域制定或修訂了法律，消除了實(shí)施PPP的法律障礙。第三，采取并建立更加靈活的公私伙伴關(guān)系模式，適應(yīng)不斷變化的公私部門政策環(huán)境和實(shí)際需要。第四，確定了項(xiàng)目重點(diǎn)和優(yōu)先順序，使資源能夠集中用于少數(shù)重點(diǎn)項(xiàng)目上。

    目前在美國(guó)，幾乎所有的公共部門，從學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄到輸油管道、交通運(yùn)輸、垃圾處理，甚至在軍事、航空航天等領(lǐng)域都出現(xiàn)了PPP的方式。美國(guó)沒(méi)有像英國(guó)那樣建立一個(gè)統(tǒng)一的政府機(jī)構(gòu)推動(dòng)PPP的發(fā)展，也沒(méi)有形成一個(gè)獨(dú)特的、作用突出的PPP模式，而是各個(gè)州及地方政府會(huì)根據(jù)自己的要求實(shí)行不同模式和不同程度的PPP。但在美國(guó)PPP也面臨一些阻力。比如美國(guó)的稅收體制不利于PPP模式融資，美國(guó)的聯(lián)邦政府和州政府有權(quán)發(fā)行債券，債券是免稅的，而私人部門融資則要繳稅。另外，勞工組織的壓力也使得美國(guó)在推進(jìn)PPP的過(guò)程中面臨很大的阻力。 （文章來(lái)源：《人民日?qǐng)?bào)》）