習近平新時代黨內(nèi)法規(guī)質量思想研究

葉正國

    良規(guī)是善治的前提，黨內(nèi)法規(guī)制度具有根本性、全局性和長期性，黨內(nèi)法規(guī)制度建設要把質量擺在首位。習近平總書記非常重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設的質量問題，強調(diào)要制定高質量的制度規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)質量思想是習近平新時代依規(guī)治黨重要思想的一部分，其基礎性、戰(zhàn)略性和引領性非常強，深刻地回答了依靠什么法規(guī)治黨、為什么和怎樣提升黨規(guī)質量等重大問題。

    一、“牢牢抓住質量”是黨內(nèi)法規(guī)制度建設的關鍵

    2017年6月印發(fā)的《中共中央關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》指出：“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質量這個關鍵”，這明確了質量對于黨內(nèi)法規(guī)制度建設的角色定位。質量是黨內(nèi)法規(guī)制度的基石，直接影響到黨內(nèi)法規(guī)工作的全過程和各方面。如果質量不過關，黨內(nèi)法規(guī)就難以扎下根，自然也就會造成執(zhí)行力先天不足。

    這必須從立規(guī)觀念、立規(guī)政策、立規(guī)體制、立規(guī)人員、立規(guī)程序和立規(guī)技術等方面系統(tǒng)推進。

    由于中國共產(chǎn)黨是長期執(zhí)政黨，是中國最高的政治力量，黨內(nèi)法規(guī)質量不僅涉及全面從嚴治黨的實效，更是關涉全面依法治國的成敗。黨內(nèi)法規(guī)質量要從全面依法治國的視角審視，尤其要以黨內(nèi)法規(guī)質量提升黨領導國家法治建設的能力。

    這直接提升了黨內(nèi)法規(guī)的合法性、正當性和可接受性，確保了回應性、一致性和可操作性，也為黨內(nèi)法規(guī)的嚴格執(zhí)行提供了制度依據(jù)，對推進制度治黨、依規(guī)治黨發(fā)揮了基礎性支撐作用。

    二、 “立得住、行得通、管得了”是提高黨內(nèi)法規(guī)質量的目標指引

    “立得住、行得通、管得了”明確了黨內(nèi)法規(guī)質量的基本標準，在一定程度上解決了何謂良規(guī)的本體論問題。黨內(nèi)法規(guī)作為一種制度創(chuàng)新，在世界各國并沒有先例可循，應從法基礎、法內(nèi)容和法技術三個層面確保立得住、行得通和管得了，讓其真正成為具有政治品格的法治規(guī)范，明確規(guī)范功能和邊界。

    第一，所謂“立得住”是指黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在理路要有政治性、思想性、指導性、實踐性、規(guī)律性、認同性、合法性和正當性，堅持依法立規(guī)、民主立規(guī)與科學立規(guī)，方向要正確，內(nèi)容要科學，程序要規(guī)范，要經(jīng)得起政治檢驗、實踐檢驗和歷史檢驗。這是從法基礎解決黨內(nèi)法規(guī)的可接受性問題，作為法理標準明確黨內(nèi)法規(guī)的基礎支撐，體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性。

    每一種法治模式背后都有一套政治邏輯，雖然一些國家也有政黨規(guī)范，但面臨的法治語境并不一樣，黨內(nèi)法規(guī)作為一種法治規(guī)范必須符合中國的政治現(xiàn)實。政治性是黨內(nèi)法規(guī)的“魂魄”。

    與此同時，圍繞中心、服務大局應作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設的出發(fā)點和落腳點。

    最為關鍵的是，黨內(nèi)法規(guī)制度建設要體現(xiàn)全體黨員對其的認同，唯此才能將規(guī)范威懾轉變?yōu)樽陨硇枨?，從而更好地發(fā)揮規(guī)范效用。

    第二，所謂“行得通”是指黨內(nèi)法規(guī)要直面局限性、審慎性和謙抑性，保持整體性、回應性、全局性、協(xié)調(diào)性、完備性和一致性，構建實踐急需、條件成熟、配套完善和務實管用的黨內(nèi)法規(guī)制度，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、有效管用、簡便易行的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。這是從法內(nèi)容層面解決黨內(nèi)法規(guī)的可行性問題，作為實質標準明晰了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范邊界和規(guī)范體系，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的專業(yè)性。

    黨內(nèi)法規(guī)制度建設必須實現(xiàn)法規(guī)制度的供給和黨的建設需求相平衡，要重視制定時機和條件，綜合考慮制度安排的利弊得失，進行可操作性、可行性以及實施效果等評估，實現(xiàn)制度效果的最大化。

    第三，所謂“管得了”是指黨內(nèi)法規(guī)必須具有針對性、完整性和實效性，要堅持規(guī)范主義建構，創(chuàng)新規(guī)范表達方式，建立科學有效的運行和制約機制，確保為解決問題提供客觀規(guī)范的依據(jù)。這是從法技術層面解決黨內(nèi)法規(guī)的可操作性問題，既以形式角度完善規(guī)范結構，又從保障方面構建配套制度，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的拘束性。

    這就意味著要以改革創(chuàng)新的精神補足黨內(nèi)法規(guī)制度的短板，具體問題具體分析，不能耍花架子，既要有綱領性指導思想，又要有實施細則；既要有假設條件和行為模式，又要有違規(guī)后果；既要明確規(guī)定應該怎么辦，又要規(guī)定應遵循什么程序；既要將抽象內(nèi)容具體化，又要將原則性要求剛性化，確保責任清晰、主體明確、獎懲齊備和保障有力。

    三、“堅持問題導向”是提高黨內(nèi)法規(guī)質量的路徑選擇

    問題是時代的聲音，也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設的綱，綱舉才能目張。問題導向決定了黨內(nèi)法規(guī)制度建設的基本動力和主要面向，是提升黨內(nèi)法規(guī)質量的總抓手，從實踐理性視角解決了良規(guī)何為的認識論問題。黨內(nèi)法規(guī)的實踐需求非常強，是用來解決問題的有力武器，要有針對性地提供制度供給，從而發(fā)揮引領、推動和保障作用。

    黨內(nèi)法規(guī)制度建設要分析新形勢下黨的領導、黨的建設和黨的事業(yè)面臨的新情況和新問題，聚焦當前黨的純潔性、先進性的突出問題，直面長期以來得不到解決的問題，從解決黨員干部和群眾反映最強烈的問題入手，重點解決制約黨的領導和黨的建設的最突出問題。

    黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設基本遵循了“發(fā)現(xiàn)問題—解決問題—防范問題”的實踐邏輯，有什么問題就解決什么問題，什么問題突出就優(yōu)先或重點解決什么問題，并按照從大到小、從急到緩、從上到下的思路來解決。

    首先，黨內(nèi)法規(guī)制度建設只有樹立強烈的問題意識，才能發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)研弄清問題，進而立規(guī)解決問題。

    其次，問題的發(fā)現(xiàn)來源于實踐經(jīng)驗教訓，解決問題的制度安排也要靠實踐經(jīng)驗來總結。

    最后，黨內(nèi)法規(guī)要根據(jù)形勢發(fā)展不斷完善，解決新出現(xiàn)的問題，避免脫離實際或滯后于實踐。

    四、“把權力關進制度的籠子”是提高黨內(nèi)法規(guī)質量的核心要義

    “把權力關進制度的籠子”是提高黨內(nèi)法規(guī)質量的著力點和突破口，從價值理性角度解決了良規(guī)為何的功能論問題。黨內(nèi)法規(guī)制度建設要用矛盾分析法，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，表面上是針對問題的事情，實際是針對搞事情的人，實質上是針對人的權力，重點和關鍵在于權力制約監(jiān)督。

    黨內(nèi)法規(guī)要把權力納入制度化軌道，真正做到制度管用、行之有效必須要化繁為簡，突出重點，抓住關鍵點。換言之，不搞面面俱到，針對權力運行的突出問題，不斷創(chuàng)新原則、制度和措施。

    一是對象要抓牢“關鍵少數(shù)”。黨內(nèi)法規(guī)制度建設既要全方位扎緊制度的籠子，對廣大黨員提出普遍性要求，更要聚焦領導機關和領導干部特別是高級干部這個“關鍵少數(shù)”，尤其是把對一把手的監(jiān)督、管理作為重中之重，提出更高更嚴的標準，進行更嚴的管理和監(jiān)督，領導帶頭，以上率下，層層立標桿和做示范。

    二是手段“既重激勵又重約束”。黨內(nèi)法規(guī)既要明確用權的正面標準，又要重視追懲違規(guī)用權的負面清單，明確哪些能做、哪些不能做的標準，清清楚楚、明明白白，并健全監(jiān)督、獎懲、保障機制。

    三是規(guī)范要“嚴實硬”。三者互為關聯(lián)，從嚴內(nèi)在要求制度的明確具體，也要求真正起到規(guī)范作用；反之黨內(nèi)法規(guī)成為硬規(guī)范，也必須要求制度的明確，自然要求從嚴；同時，明確具體的制度如果沒有嚴格執(zhí)行，沒有成為黨員干部的硬標尺，也就必然沒有嚴肅性和權威性。

    五、“于法周延、于事有效”是提高黨內(nèi)法規(guī)質量的規(guī)范邏輯

    “于法周延、于事有效”是黨內(nèi)法規(guī)制度建設的基本原則，也是提高黨內(nèi)法規(guī)質量的牛鼻子，它從形式理性視角解決了良規(guī)如何的方法論問題。于法周延是立足于黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部邏輯，注重黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性、銜接性和配套性，于事有效是著眼于黨內(nèi)法規(guī)的外部效力，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度的具體管用。于法周延和于事有效是相互統(tǒng)一的，前者是基礎，后者是關鍵。

    一是黨內(nèi)法規(guī)的體系化。黨內(nèi)法規(guī)制度建設遵循規(guī)范主義路徑，內(nèi)在要求建構具有一定邏輯的規(guī)則體系，實現(xiàn)結構化的制度安排，通過一致性保證黨務關系的明確性、穩(wěn)定性和可預測性（P6）。黨內(nèi)法規(guī)的體系化不僅要在外部與國家法律銜接協(xié)調(diào)，同時也要在內(nèi)部進行領域全面、層次分明、結構合理的體系化建設。

    二是具體制度的完備性。黨內(nèi)法規(guī)制度建設既要明確根本性原則，又要健全主體性規(guī)則、行為性規(guī)則和保障性規(guī)則，保證制度間的系統(tǒng)性、整體性和一致性，加強配套和銜接，注重環(huán)環(huán)相扣，做到彼此呼應，形成制度鏈條，增強整體功能。

    三是規(guī)范形式的耦合性。黨內(nèi)法規(guī)不是片面追求形式邏輯的封閉自洽系統(tǒng)，但不能因為它具有政治性就用政治修辭而不用規(guī)范話語。這就使得黨內(nèi)法規(guī)的體例、技術和語言等既要參照立法增強規(guī)范性，又不能完全照搬立法忽視政治性，必須符合內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展邏輯。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)可以作為政黨與國家抑或政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的耦合機制。（文章來源：《武漢大學學報（哲學社會科學版）》 ）