政府治理中社會(huì)整體利益的法治實(shí)現(xiàn)

加快構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，全面建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府，是我國當(dāng)前法治理論研究和制度實(shí)踐的重點(diǎn)?，F(xiàn)有研究主要以實(shí)現(xiàn)“有法可依”為中心、側(cè)重于回應(yīng)具體問題，對(duì)于確立怎樣的目標(biāo)引領(lǐng)政府治理改革，如何體現(xiàn)和發(fā)揮中國特色社會(huì)主義政府治理的制度優(yōu)勢(shì)并將之轉(zhuǎn)化為國家治理效能，如何完善法治建設(shè)保障上述過程以實(shí)現(xiàn)良法善治等體制性、基礎(chǔ)性問題，還需進(jìn)一步進(jìn)行理論探索。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，利益的生產(chǎn)和分配是人類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治生活的中心，也是法律規(guī)范中權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)的本質(zhì)。黨的二十大報(bào)告提出，圍繞保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義，全面推進(jìn)國家各方面工作的法治化。從國家治理的角度看，社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，并不是將抽象的公平正義概念轉(zhuǎn)化為具體的實(shí)際，而是通過良法善治對(duì)利益進(jìn)行調(diào)整、調(diào)控和治理，從而實(shí)現(xiàn)公平正義的價(jià)值目標(biāo)。在現(xiàn)代社會(huì)，政府治理主導(dǎo)利益的生產(chǎn)與分配。“解決中國的問題，提出解決人類問題的中國方案，要堅(jiān)持中國人的世界觀、方法論。”與以個(gè)體利益為中心的西方國家政府治理模式不同，促進(jìn)所有社會(huì)成員利益和公共利益最大化，在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)各方利益沖突、保障利益分配的實(shí)質(zhì)公平即實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益，既是中國特色社會(huì)主義的政府治理的重要目標(biāo)，也是其制度優(yōu)勢(shì)所在。在全面推進(jìn)國家各方面工作法治化的背景下，系統(tǒng)闡述如何以法治方式保障政府治理實(shí)踐中社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)，對(duì)解決政府治理體系構(gòu)建和法治政府建設(shè)中的重大問題、完善中國特色社會(huì)主義的政府治理基礎(chǔ)理論和建構(gòu)中國自主的法學(xué)知識(shí)體系均具有重要意義。 

社會(huì)整體利益與政府治理的內(nèi)在邏輯 

社會(huì)整體利益是超越個(gè)體利益與公共利益二元對(duì)立之上的新的利益范疇和利益形態(tài)，也是更契合中國式現(xiàn)代化需要的新的利益學(xué)說。中國特色社會(huì)主義的政府治理以實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益為目標(biāo)，致力于社會(huì)整體利益最大化、平衡協(xié)調(diào)和實(shí)質(zhì)公平，形式法治與實(shí)質(zhì)法治并重的法治建設(shè)是這一實(shí)現(xiàn)過程的保障。 

（一）社會(huì)整體利益的界定 

 中外學(xué)者關(guān)于利益的研究具有悠久的歷史，但在利益的概念界定上迄今仍存在不少模糊和爭(zhēng)議。從對(duì)文獻(xiàn)和法律制度的梳理看，目前理論研究和法律實(shí)踐中主要使用的是個(gè)體利益（private interest）與公共利益（public interest），前者一般表現(xiàn)為個(gè)體在人身和財(cái)產(chǎn)上的具體利益，后者則主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定、公序良俗等抽象狀態(tài)。對(duì)個(gè)體利益的過度追逐會(huì)導(dǎo)致公共利益受損，促使政府基于維護(hù)公共利益而規(guī)范和約束個(gè)體利益，公共利益一般被視為在特定場(chǎng)景下犧牲或讓渡個(gè)體利益的原因，或用作解決個(gè)體之間利益沖突的標(biāo)準(zhǔn)。公共利益有時(shí)還被作為對(duì)政府行為的要求，即政府應(yīng)基于增進(jìn)公共利益而主動(dòng)作為。但因難以明確界定，導(dǎo)致公共利益要么作為在理論層面爭(zhēng)論政府行為邊界的抽象標(biāo)準(zhǔn)，要么最終落到個(gè)體利益在哪些例外場(chǎng)景下應(yīng)讓位于政府行為。這導(dǎo)致在以個(gè)體利益為基礎(chǔ)的西方國家，公共利益與個(gè)體利益呈現(xiàn)出二元對(duì)立的狀態(tài)。與個(gè)體利益和公共利益相關(guān)的還有集體利益、政府利益、國家利益等概念。集體利益是個(gè)體利益向公共利益的過渡，本質(zhì)是個(gè)體利益的擴(kuò)大。作為社會(huì)成員，政府自己的利益與個(gè)體利益、集體利益相似，比如稅收利益、國有資本利益等。但作為政治性的公權(quán)力組織，政府不存在或不應(yīng)當(dāng)存在自己的利益，政府的利益應(yīng)當(dāng)是維護(hù)個(gè)體利益和促進(jìn)公共利益。國家利益?zhèn)戎赜谥鳈?quán)、政治、外交層面，一般多在國際政治、國際經(jīng)濟(jì)與國際法語境中呈現(xiàn)，與側(cè)重經(jīng)濟(jì)、民生、公序良俗層面的公共利益在內(nèi)涵上有所交叉。 

從對(duì)利益的界定方法看，因?yàn)橛忻鞔_的利益主體，所以個(gè)體利益、集體利益的界定相對(duì)容易；因?yàn)槿狈γ鞔_的利益主體，公共利益具有抽象性和分散性，難以通過固定、切割的方法界定。公共利益的產(chǎn)生動(dòng)因是解決個(gè)體利益最大化的負(fù)外部性及個(gè)體利益之間的沖突，它是比個(gè)體利益更高級(jí)的利益形態(tài)，這是公共利益的價(jià)值，也是它的局限。在社會(huì)化大生產(chǎn)空前加強(qiáng)、社會(huì)高度分工高度協(xié)作的背景下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不能依托個(gè)體利益的自發(fā)生產(chǎn)和分配，也不能僅靠公共利益的自覺實(shí)現(xiàn)，而是需要政府通過積極合理的作為，保護(hù)各類利益形態(tài)，解決各類利益形態(tài)之間的沖突，保證利益的公平分配。盡管公共利益在理論上也部分具有這樣的功能，但受西方社會(huì)中個(gè)體利益與公共利益二元對(duì)立的影響，公共利益作為一個(gè)已經(jīng)泛化的概念，難以滿足經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)實(shí)踐的變化對(duì)新利益理論的需要。個(gè)體利益與公共利益均屬于傳統(tǒng)利益學(xué)說中的利益范疇和利益形態(tài)，相比之下，社會(huì)整體利益（social integrated interest）是對(duì)利益范疇及形態(tài)更高級(jí)、更深層次的理解和建構(gòu)。 

 本文將社會(huì)整體利益界定為包括國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人在內(nèi)的全體社會(huì)成員的共同利益。共同利益意味著個(gè)體利益和公共利益均能受到保護(hù)，均能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中得以壯大，個(gè)體利益之間及其與公共利益之間的沖突均能得到解決，社會(huì)利益也能夠得到公平分配。首先，共同利益是一個(gè)位階更高的概念，能夠包含個(gè)體利益和公共利益。社會(huì)共同體有共同的價(jià)值觀和共同的利益，但共同利益集合性不高，難以法律化。社會(huì)整體利益則具有一體性、集合性，進(jìn)而能夠?yàn)榉伤{(diào)整。社會(huì)整體利益是法律化的共同利益，是經(jīng)過法律制度調(diào)整和整合后的利益形態(tài)，是受到法律制度保護(hù)的利益形態(tài)。作為一個(gè)利益范疇，社會(huì)整體利益的學(xué)理性、概括性、包容性更強(qiáng)。其次，共同利益并非意味著社會(huì)整體利益是個(gè)體利益的“加總”。在理論邏輯和制度實(shí)踐上，個(gè)體利益的簡(jiǎn)單加總并不能得到理論和實(shí)踐中的公共利益，也無法得出社會(huì)整體利益。理想化的個(gè)人利益加總能夠產(chǎn)生社會(huì)福利，但社會(huì)福利實(shí)際上無法通過加總計(jì)算而獲得。個(gè)體利益之間、個(gè)體利益與社會(huì)整體利益之間的沖突，需要政府基于社會(huì)整體利益的理念和方法予以平衡協(xié)調(diào)。 

（二）社會(huì)整體利益的識(shí)別 

與其他利益形態(tài)進(jìn)行辨析是識(shí)別特定利益形態(tài)、具象化利益構(gòu)成的基本方法，社會(huì)整體利益的識(shí)別也應(yīng)循此路徑。從社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的組成角度看，總體上可以認(rèn)為個(gè)體利益、集體利益、公共利益、國家利益和社會(huì)整體利益依次構(gòu)成范圍從小至大的包含關(guān)系，當(dāng)然不同的利益形態(tài)在特定場(chǎng)景下會(huì)發(fā)生重疊、交叉或沖突。為了解決個(gè)體利益（或集體利益）之間的沖突而產(chǎn)生公共利益，以及政府應(yīng)基于公共利益而行為，這兩種不同的公共利益生產(chǎn)機(jī)制均可以為社會(huì)整體利益所包含。政府公共管理應(yīng)指向公共利益，但在實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生部門利益這樣的副產(chǎn)品，對(duì)此應(yīng)基于社會(huì)整體利益的理念和方法予以克服。國家利益與公共利益的側(cè)重點(diǎn)不同、內(nèi)涵上有所交叉，社會(huì)整體利益則能對(duì)二者均予以涵蓋。 

就社會(huì)整體利益與個(gè)體利益、公共利益這兩類核心利益形態(tài)的識(shí)別而言，個(gè)體利益是社會(huì)整體利益的組成部分，二者可能會(huì)發(fā)生沖突卻并非對(duì)立關(guān)系，在個(gè)體利益得到充分保護(hù)和實(shí)現(xiàn)的情況下，社會(huì)整體利益也能夠得到充分實(shí)現(xiàn)。即使對(duì)于被犧牲和抑制的個(gè)體利益，社會(huì)整體利益理論也要求機(jī)會(huì)公平和公正補(bǔ)償。社會(huì)整體利益還是個(gè)體利益得以充分實(shí)現(xiàn)且公平分配的保障，在多元利益結(jié)構(gòu)的背景下，個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)高度依賴政府基于社會(huì)整體利益的理念和方法，提供物質(zhì)性和制度性公共產(chǎn)品。公共利益也是社會(huì)整體利益的組成部分，但前者主要作為個(gè)體利益的對(duì)立面以及政府行為的抽象標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)整體利益理論旨在激勵(lì)政府基于社會(huì)整體利益積極合理作為，創(chuàng)造更多社會(huì)福利，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，同時(shí)保護(hù)和壯大個(gè)體利益與公共利益。社會(huì)整體利益不僅包含公共利益實(shí)現(xiàn)后的狀態(tài)，還蘊(yùn)含了公共利益難以包含的方法。從本體論向方法論的延伸，既是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)發(fā)展對(duì)利益理論的客觀要求，也是后者應(yīng)主動(dòng)做出的回應(yīng)和創(chuàng)新。 

綜上，作為一種利益形態(tài)，社會(huì)整體利益具有復(fù)合性、多維度的特點(diǎn)，且具有跨學(xué)科的品性。復(fù)合性是指，社會(huì)整體利益與其他利益形態(tài)之間并非板塊式的分割關(guān)系。社會(huì)整體利益能夠在涵蓋個(gè)體利益、公共利益內(nèi)涵的基礎(chǔ)上予以揚(yáng)棄，突出全體社會(huì)成員共同利益形成的過程，強(qiáng)化利益形態(tài)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的契合，是對(duì)利益學(xué)說及利益法學(xué)的發(fā)展。社會(huì)整體利益來自對(duì)西方社會(huì)傳統(tǒng)中個(gè)體利益至上觀念的矯正，以及現(xiàn)代社會(huì)對(duì)國家（政府）行為服務(wù)于社會(huì)整體需要的期許。社會(huì)整體利益又超越了公共利益與個(gè)人利益的二元對(duì)立傳統(tǒng)，在更廣闊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)空間內(nèi)，致力于生產(chǎn)增量利益、創(chuàng)造社會(huì)福利、實(shí)施帕累托改進(jìn)。多維度是指，從靜態(tài)維度看，在不同的場(chǎng)景下，社會(huì)整體利益與其他利益形態(tài)呈現(xiàn)出包含、融合、并存和沖突等多元復(fù)合狀態(tài)，而非簡(jiǎn)單的包含或分割；從動(dòng)態(tài)維度看，社會(huì)整體利益并非僅呈現(xiàn)出靜態(tài)的受保護(hù)狀態(tài)，而是具有利益形成機(jī)制的屬性，能夠?qū)ζ渌嫘螒B(tài)予以協(xié)調(diào)、整合和促進(jìn)；從價(jià)值維度看，社會(huì)整體利益具有價(jià)值判準(zhǔn)的意義。不同利益形態(tài)之間及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的平衡與整合，政府行為的正當(dāng)性與合理性評(píng)價(jià)，均應(yīng)以是否符合社會(huì)整體利益作為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)?？鐚W(xué)科品性是指，社會(huì)整體利益是一個(gè)跨學(xué)科范疇，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，其形態(tài)主要體現(xiàn)為社會(huì)保障、收入分配等領(lǐng)域社會(huì)福利的創(chuàng)造和改善；在政治學(xué)和社會(huì)學(xué)上，其形態(tài)主要體現(xiàn)為社會(huì)穩(wěn)定與公平分配；在法學(xué)上，其形態(tài)主要體現(xiàn)為權(quán)力、職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)之間的合理配置，以及通過法治方式對(duì)這種配置關(guān)系和狀態(tài)予以規(guī)范、調(diào)整及保障。 

目前，社會(huì)整體利益在我國主要作為一種政策語言和學(xué)理范疇而存在，來源于對(duì)頂層設(shè)計(jì)中公共政策的概括和提煉，內(nèi)容主要包括社會(huì)整體利益最大化、平衡協(xié)調(diào)和實(shí)質(zhì)公平。社會(huì)整體利益最大化強(qiáng)調(diào)政府等公共組織應(yīng)主動(dòng)作為，創(chuàng)造社會(huì)福利、促進(jìn)共同富裕；平衡協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同利益形態(tài)之間的沖突，強(qiáng)化整體主義治理；實(shí)質(zhì)公平強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)和精準(zhǔn)治理，為各個(gè)利益群體創(chuàng)造平等機(jī)會(huì)和基本保障。政策是制定法律的依據(jù)，應(yīng)以社會(huì)整體利益理論推進(jìn)法治建設(shè)，將社會(huì)整體利益轉(zhuǎn)化為具體的法律規(guī)范并付諸實(shí)施。以上三項(xiàng)內(nèi)容既是理念，亦蘊(yùn)含著方法；既包括實(shí)現(xiàn)后的狀態(tài)，也涵蓋實(shí)現(xiàn)上述狀態(tài)的過程，凸顯出社會(huì)整體利益在靜態(tài)和動(dòng)態(tài)維度上的統(tǒng)一。 

（三）社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)與政府治理相輔相成 

不同的利益形態(tài)在實(shí)現(xiàn)方式上有所差別。從唯物史觀及其相應(yīng)的方法論出發(fā)，利益的界定和實(shí)現(xiàn)均離不開特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)整體利益的界定和實(shí)現(xiàn)應(yīng)遵循中國特色社會(huì)主義制度背景下利益生產(chǎn)和分配的客觀規(guī)律。個(gè)體利益和集體利益的實(shí)現(xiàn)，主要依靠法律對(duì)利益的靜態(tài)保護(hù)和事后救濟(jì)。公共利益的實(shí)現(xiàn)，在與個(gè)體利益的對(duì)立意義上，主要依靠政府等公共組織對(duì)不同個(gè)體利益的整合；在作為政府行為的抽象指引上，其實(shí)現(xiàn)方式包括在實(shí)體法中明確公共利益的具體內(nèi)容；或由立法機(jī)關(guān)判斷特定的政府行為是否符合公共利益；或由司法機(jī)關(guān)在個(gè)案判決中認(rèn)定特定的利益主張是否構(gòu)成公共利益。國家利益的實(shí)現(xiàn)主要依靠國家機(jī)關(guān)在國際層面的積極作為和斗爭(zhēng)。以上進(jìn)路尤其是公共利益的實(shí)現(xiàn)對(duì)于社會(huì)整體利益具有重要的借鑒意義。但無論立法機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，經(jīng)由“一事一議”認(rèn)定及實(shí)現(xiàn)的公共利益均具有一定的保守性、消極性，或?yàn)檎袨榇_立抽象的合法性依據(jù)，或?yàn)槊袷隆⑿姓m紛確立裁判規(guī)則。社會(huì)整體利益并不僅是靜態(tài)維度等待被發(fā)現(xiàn)或被認(rèn)定的“物”，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，社會(huì)對(duì)社會(huì)整體利益的需求具有全面性、積極性。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，無法依賴僅作為利益沖突解決規(guī)則的社會(huì)整體利益，需要釋放社會(huì)整體利益在動(dòng)態(tài)維度上的利益創(chuàng)造功能，通過公共組織的主動(dòng)作為創(chuàng)造社會(huì)福利，使各階層、各群體共同獲益。政府治理的價(jià)值在上述背景下得以凸顯。政府治理泛指政府通過調(diào)控、規(guī)制、分配等方式履行公共管理職能，是國家治理的核心組成部分。我國的政府治理是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，這決定了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的利益生產(chǎn)和分配，應(yīng)在政府治理的主導(dǎo)下進(jìn)行，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益。政府是社會(huì)整體利益的代表者，政府治理職能具有充分的合法性依據(jù)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)合理規(guī)制和公共產(chǎn)品的需要、國家間競(jìng)爭(zhēng)等內(nèi)外因素，激勵(lì)政府積極作為、強(qiáng)化治理。但目的不能自動(dòng)證明手段的正當(dāng)，不合理的政府行為會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性，政府治理的合理性因此十分重要?？梢?，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益與完善政府治理是相輔相成的關(guān)系：政府治理是實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的主導(dǎo)力量，社會(huì)整體利益是政府治理的正當(dāng)性基礎(chǔ)、實(shí)踐效果的價(jià)值判準(zhǔn)以及完善路徑的目標(biāo)指引。雖然政府和其他組織一樣都有權(quán)利通過試錯(cuò)找到正確的行動(dòng)策略，但政府試錯(cuò)的負(fù)外部性超過其他組織，這就要求找到有效的體制、機(jī)制和路徑抑制政府行為不合理導(dǎo)致的負(fù)外部性及風(fēng)險(xiǎn)。 

法治是政府治理實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的保障。法治是整個(gè)社會(huì)在良法善治下的狀態(tài)，其實(shí)現(xiàn)依賴“好”的法律規(guī)則得以制定和實(shí)施。法治包括形式法治和實(shí)質(zhì)法治兩個(gè)維度。形式法治主要強(qiáng)調(diào)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，重在維護(hù)法律的形式權(quán)威。實(shí)質(zhì)法治是對(duì)形式法治的深化，即黨的二十大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，重在提高法律規(guī)則的內(nèi)容合理性，實(shí)現(xiàn)法律的社會(huì)效果。形式法治是實(shí)質(zhì)法治的基礎(chǔ)，二者并重是良法善治的客觀要求，也是平衡協(xié)調(diào)和共同增進(jìn)不同社會(huì)群體利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的保障。法學(xué)研究可以為社會(huì)整體利益的界定、識(shí)別、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)提供理論依據(jù)，促進(jìn)社會(huì)整體利益從宏觀的理論范疇轉(zhuǎn)化為具體的利益形態(tài)；而從法治角度闡述政府治理中社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)，可以為完善政府治理和解釋社會(huì)整體利益提供更具創(chuàng)新性的視角。 

政府治理實(shí)踐中的社會(huì)整體利益 

一個(gè)行之有效的政府治理體系，是由組織、職能和規(guī)范體系組成的有機(jī)整體，既為政府治理構(gòu)建主體、行為和規(guī)則依據(jù)，也為社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)塑造相應(yīng)的條件。作為大國政府治理的典范，新時(shí)代以來，我國政府治理實(shí)踐在維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)整體利益上取得了重要成就。本文依據(jù)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，選擇政府治理實(shí)踐中的重大問題，對(duì)其中社會(huì)整體利益的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理。 

（一）政府治理組織體系中的社會(huì)整體利益 

組織體系是指治理決策及實(shí)施的實(shí)體組織結(jié)構(gòu)。政府治理由政府及其部門、機(jī)構(gòu)等（下文稱“治理機(jī)構(gòu)”）負(fù)責(zé)決策和實(shí)施，存在一個(gè)根本的組織關(guān)系和三類重要的組織關(guān)系。根本的組織關(guān)系，是指政府治理要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)精神充分體現(xiàn)在2024年《中華人民共和國國務(wù)院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《國務(wù)院組織法》）的修改中，也是政府治理實(shí)踐和理論的根本遵循。三類重要的組織關(guān)系，一是中央與地方之間的縱向組織關(guān)系，主要指國務(wù)院與省級(jí)地方政府的關(guān)系；二是政府部門、機(jī)構(gòu)之間的橫向組織關(guān)系，主要指國務(wù)院下設(shè)的部門、機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；三是公私跨域組織關(guān)系，主要指政府部門與社會(huì)組織及個(gè)人的關(guān)系。 

縱向組織關(guān)系的核心是實(shí)現(xiàn)中央和地方合理分權(quán)。中央和地方關(guān)系是我國政府治理體系的中心問題，合理的分權(quán)是實(shí)現(xiàn)中央和地方共同利益的基礎(chǔ)，也是構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系的關(guān)鍵。通過中央和地方之間的合理分權(quán)，地方獲得了重要的治理激勵(lì)，特別是圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資和增加稅源展開的競(jìng)爭(zhēng)，提高了社會(huì)整體利益的產(chǎn)出效率和水平；鑒于地方治理競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)生的地方保護(hù)主義、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等問題，中央在補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠上強(qiáng)化統(tǒng)一立法和監(jiān)管，要求地方政府制定政策措施應(yīng)實(shí)行事前公平競(jìng)爭(zhēng)審查，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)、營商環(huán)境建設(shè)對(duì)政府及官員考評(píng)的影響，以抑制地方治理競(jìng)爭(zhēng)中的過度市場(chǎng)化，將分權(quán)及其形成的地方治理競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)。 

橫向組織關(guān)系的核心是實(shí)現(xiàn)國務(wù)院下設(shè)部門、機(jī)構(gòu)之間的有效協(xié)同。前述部門和機(jī)構(gòu)是我國政府治理決策及實(shí)施的中樞，在涉及多個(gè)治理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)域，不同治理機(jī)構(gòu)因?yàn)槁毮懿煌?、判斷不一而出現(xiàn)異質(zhì)性，或具有相似職能的治理機(jī)構(gòu)在權(quán)威、資源等方面存在競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)此黨中央和國務(wù)院通過加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織人事管理，以法律或政策的方式促進(jìn)治理機(jī)構(gòu)之間的有效協(xié)同，在中央層面維護(hù)了競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)了社會(huì)整體利益的生成。在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理場(chǎng)景中，橫向組織關(guān)系中的協(xié)同還需進(jìn)一步加強(qiáng)，以健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消。 

公私跨域組織關(guān)系的核心是促進(jìn)社會(huì)組織及個(gè)人參與政府治理。社會(huì)成員參與政府治理是多元化治理的要求，也是堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的體現(xiàn)與方式。如授權(quán)交易所、行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施金融監(jiān)管，設(shè)立“全國社會(huì)保障基金理事會(huì)”負(fù)責(zé)社?；鸬氖袌?chǎng)化運(yùn)營，設(shè)置“中證中小投資者服務(wù)中心有限責(zé)任公司”支持投資者維權(quán)等，強(qiáng)化了社會(huì)整體利益對(duì)社會(huì)成員共同利益的集中，也提高了社會(huì)整體利益的產(chǎn)出效率。從實(shí)踐看，對(duì)社會(huì)組織和個(gè)人參與政府治理產(chǎn)生的負(fù)外部性需更加重視。例如，在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)中，治理機(jī)構(gòu)出于信息、經(jīng)驗(yàn)的不足或?qū)嵭袑捤杀O(jiān)管等考慮，往往通過默許方式實(shí)行市場(chǎng)自治而導(dǎo)致必要的規(guī)制缺位，一些超級(jí)平臺(tái)的“立法權(quán)”（規(guī)則制定權(quán)）和“征稅權(quán)”（對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者、勞動(dòng)者收費(fèi)）引發(fā)爭(zhēng)議，損害了社會(huì)整體利益。 

（二）政府治理職能體系中的社會(huì)整體利益 

社會(huì)整體利益的生產(chǎn)和分配對(duì)政府治理有多元化訴求，它要求政府在治理中具有多重職能。社會(huì)整體利益理論內(nèi)含的社會(huì)利益最大化、平衡協(xié)調(diào)和實(shí)質(zhì)公平，與政府治理的調(diào)控、規(guī)制和分配職能相呼應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)法理論中，宏觀調(diào)控、市場(chǎng)規(guī)制和社會(huì)分配是經(jīng)濟(jì)法的三個(gè)主要部分。為了化解“市場(chǎng)失靈”，解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義，要求政府科學(xué)、合理地行使調(diào)控權(quán)、規(guī)制權(quán)和分配權(quán)。從公共政策依據(jù)看，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出：“優(yōu)化政府職責(zé)體系。完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能”，以上內(nèi)容在總體上可以概括、整合為調(diào)控和規(guī)制職能。同時(shí)，利益的生產(chǎn)與分配密不可分，分配正義是社會(huì)公平正義的核心內(nèi)容。政府在利益分配上的積極、合理作為不僅可以促進(jìn)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于保障社會(huì)整體利益的最大化生產(chǎn)也具有極其重要的價(jià)值，故分配也應(yīng)成為現(xiàn)代社會(huì)政府治理職能體系中不可或缺的一部分。 

 首先是調(diào)控職能，具體包括規(guī)劃、協(xié)調(diào)和激勵(lì)等內(nèi)容。及時(shí)、精準(zhǔn)的宏觀調(diào)控能力是中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)區(qū)別于西方國家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要特征，政府治理的調(diào)控職能有助于從頂層設(shè)計(jì)的高度，促進(jìn)社會(huì)整體利益最大化與平衡協(xié)調(diào)。規(guī)劃職能的核心是確定不同產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展的價(jià)值序列，確定公共資源的分配依據(jù)。各級(jí)治理機(jī)構(gòu)通過制定和實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策、土地利用與城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等，提高資源配置的效率，促進(jìn)社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)。從實(shí)踐看，目前基于實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益而制定的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃向法律規(guī)范的轉(zhuǎn)化還不夠全面；《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）作為規(guī)劃領(lǐng)域的基本法律側(cè)重于土地用途、建設(shè)項(xiàng)目等內(nèi)容的管制，與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的融合尚不夠緊密，對(duì)社會(huì)整體利益的考量還有待加強(qiáng)。協(xié)調(diào)職能的核心是對(duì)不同群體的利益訴求予以平衡。各級(jí)治理機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)踐需要靈活選擇治理工具，從實(shí)現(xiàn)共同利益、增加社會(huì)福利的角度出發(fā)，對(duì)利益沖突予以協(xié)調(diào)，盡力形成兼顧各方利益的合理方案。在社會(huì)內(nèi)部利益結(jié)構(gòu)多元化的情況下，治理機(jī)構(gòu)在復(fù)雜事務(wù)治理中對(duì)社會(huì)整體利益的重視程度還需進(jìn)一步加強(qiáng)。以大中城市的房?jī)r(jià)調(diào)控為例，長(zhǎng)期以來治理機(jī)構(gòu)以行政手段遏制房?jī)r(jià)上漲，這些措施產(chǎn)生了一定的實(shí)際效果，但也面臨不確定性的問題，需要更多地從社會(huì)整體利益的角度考慮對(duì)不同利益群體的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)。激勵(lì)職能的核心是激勵(lì)市場(chǎng)力量參與政府治理。在激勵(lì)的邊界、民營資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)的確定等問題上還需加強(qiáng)統(tǒng)籌，避免局部領(lǐng)域市場(chǎng)化過度進(jìn)而損害社會(huì)整體利益。 

其次是規(guī)制職能。這里的規(guī)制采狹義，主要指治理機(jī)構(gòu)實(shí)施的各種市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管措施。各級(jí)治理機(jī)構(gòu)確立規(guī)制目標(biāo)以回應(yīng)和引導(dǎo)社會(huì)需求；通過標(biāo)準(zhǔn)化、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和懲戒等方式監(jiān)管市場(chǎng)主體的行為，抑制其追求個(gè)體利益最大化導(dǎo)致的負(fù)外部性；避免行業(yè)利益與消費(fèi)者利益的對(duì)立，為社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)提供救濟(jì)和保障。一方面，規(guī)制目標(biāo)的全面性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性有待強(qiáng)化。比如，近年來對(duì)于校外培訓(xùn)行業(yè)的整頓，相對(duì)注重短期效果，而對(duì)于實(shí)現(xiàn)“減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)”（以下簡(jiǎn)稱“雙減”）、“促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展、健康成長(zhǎng)”等社會(huì)整體利益目標(biāo)則具有不確定性。另一方面，應(yīng)避免對(duì)行政許可、處罰等強(qiáng)制性、禁止性規(guī)制工具的路徑依賴，強(qiáng)化制度性公共產(chǎn)品的投入。 

最后是分配職能。分配職能是指將公共資源在不同區(qū)域、行業(yè)、社會(huì)群體之間進(jìn)行差異化配置，具有供給公共產(chǎn)品、縮小貧富差距、維護(hù)社會(huì)公平等重要功能。各級(jí)治理機(jī)構(gòu)對(duì)資源類、能源類國有企業(yè)予以補(bǔ)貼以保證供給，對(duì)新能源汽車行業(yè)中的企業(yè)和消費(fèi)者予以補(bǔ)貼以改善生態(tài)環(huán)境并提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；通過差異化的稅制調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素流向，在不同收入群體間進(jìn)行收入再分配等，有助于保障社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)中的實(shí)質(zhì)公平。從實(shí)踐來看，分配職能的定位還可進(jìn)一步清晰，避免產(chǎn)生負(fù)外部性。 

（三）政府治理規(guī)范體系中的社會(huì)整體利益 

政府治理的規(guī)范體系，是指治理決策與實(shí)施的實(shí)體及程序規(guī)范體系。按照政府治理在實(shí)踐中的行為模式，可將規(guī)范體系分為立法、實(shí)施和評(píng)估三個(gè)環(huán)節(jié)。規(guī)范體系是政府治理決策與實(shí)施的規(guī)則依據(jù)，也是社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)的制度保障。 

立法規(guī)范是指政府治理的法律依據(jù)。這里的立法和法律泛指《中華人民共和國立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）規(guī)定的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。經(jīng)過多年法治建設(shè)，“無法可依”已經(jīng)不是政府治理的難題，社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)具備充分的形式法律依據(jù)，但實(shí)踐效果與社會(huì)整體利益的要求仍有距離，根源在于形式法治下的“立法主義”無法替代治理規(guī)則的合理性。目前主要解決方法是加強(qiáng)人大、司法機(jī)關(guān)對(duì)政府立法的監(jiān)督以及政府內(nèi)部的合規(guī)，取得了相應(yīng)效果，但也存在問題。從人大監(jiān)督的主要依據(jù)——《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方人大和地方政府組織法》）的內(nèi)容和實(shí)踐看，重點(diǎn)是對(duì)政府立法的程序性約束而非內(nèi)容的合理性塑造。司法監(jiān)督的問題與此相似，行政訴訟的審判依據(jù)主要是合法性判斷而非合理性判斷。治理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的合規(guī)制度表明，立法的合理性主要來自立法者的主動(dòng)作為，而非僅依賴內(nèi)外力量對(duì)立法程序的監(jiān)督。 

實(shí)施規(guī)范是指政府治理決策的執(zhí)行與適用，包括執(zhí)法和司法，是推動(dòng)社會(huì)整體利益從文本轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵。通過司法程序?qū)嵤┱卫?，主要指社?huì)組織或個(gè)人提起民事訴訟要求侵害特定利益（私益訴訟）或公共利益（公益訴訟）的主體承擔(dān)法律責(zé)任，起到與行政機(jī)關(guān)通過執(zhí)法實(shí)施政府治理的相同效果，也稱“私人實(shí)施”。受司法環(huán)境、能力等因素所限，公益訴訟在實(shí)踐中尚有不少障礙。執(zhí)法程序是政府治理“公共實(shí)施”、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的主要方式。從實(shí)踐看，一是目前治理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的糾錯(cuò)機(jī)制效果有待提升。行政復(fù)議與行政訴訟相似，重在判斷治理措施的形式合法性，在糾正不合理措施、創(chuàng)設(shè)合理性標(biāo)準(zhǔn)等方面效果并不明顯。二是治理手段在獲得科技賦能后產(chǎn)生擴(kuò)張性，容易與比例原則相沖突。如治理機(jī)構(gòu)借助數(shù)據(jù)和信息技術(shù)搜集和公示違法失信主體的負(fù)面信用信息，并由多個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施聯(lián)合懲戒，存在違反比例原則、引發(fā)不公等隱患。三是規(guī)制中的選擇性執(zhí)法、“釣魚執(zhí)法”等現(xiàn)象仍然存在。這些行為很難在法律規(guī)范層面認(rèn)定為違法，對(duì)社會(huì)整體利益的損害具有模糊性和隱蔽性，導(dǎo)致以行政復(fù)議、行政訴訟為代表的糾錯(cuò)機(jī)制以及以程序公開、標(biāo)準(zhǔn)化為核心的監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮作用。 

評(píng)估規(guī)范是指對(duì)政府治理的績(jī)效評(píng)估?？?jī)效評(píng)估是治理機(jī)構(gòu)及時(shí)糾錯(cuò)并提高治理合理性的重要依據(jù)。在法治政府建設(shè)中，各級(jí)治理機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效評(píng)估的重視日益增強(qiáng)，為社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)提供了重要的糾錯(cuò)機(jī)制保障。一方面，國際通行的第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估、國際組織評(píng)估等在我國均已付諸實(shí)踐，但部分領(lǐng)域的多元化評(píng)估出現(xiàn)了形式重于實(shí)質(zhì)的弊端。另一方面，績(jī)效評(píng)估結(jié)果對(duì)治理機(jī)構(gòu)的約束力不足、糾錯(cuò)效果尚不明顯。治理機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)糾正治理失當(dāng)帶來權(quán)威受損的后果。 

綜上，我國政府治理體系的構(gòu)建和法治政府的建設(shè)實(shí)踐，對(duì)促進(jìn)社會(huì)整體利益最大化、平衡協(xié)調(diào)和實(shí)質(zhì)公平起到了重要作用。當(dāng)前的政府治理實(shí)踐在實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益上存在的問題，主要與對(duì)實(shí)質(zhì)法治重視不夠密切相關(guān)。這就需要以形式法治與實(shí)質(zhì)法治并重，構(gòu)建和完善政府治理在實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益上的理念定位、制度體系和實(shí)施路徑，提高作為一個(gè)有機(jī)整體的政府治理在實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益上的效果。 

政府治理實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的理念定位 

實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益與完善政府治理之間相輔相成。從社會(huì)整體利益出發(fā)，一方面，可以為政府治理的深層次改革、體制性完善提供目標(biāo)指引和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面的依據(jù)；另一方面，政府治理的改革和完善又可以優(yōu)化社會(huì)整體利益的生產(chǎn)和分配，促進(jìn)全體社會(huì)成員共同利益的最大化，保障利益分配中的公平正義。這就要求首先在理念定位上有所創(chuàng)新，將政府治理中的一些新理論和新方法在實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的語境中予以具體化。社會(huì)整體利益強(qiáng)調(diào)的社會(huì)整體利益最大化、平衡協(xié)調(diào)和實(shí)質(zhì)公平應(yīng)作為政府治理改革的重要理念，以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心加強(qiáng)法治建設(shè)，提高治理的合理性，進(jìn)行有效激勵(lì)、及時(shí)糾錯(cuò)和科學(xué)問責(zé)。 

（一）對(duì)有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的政府主動(dòng)作為應(yīng)有效激勵(lì) 

 對(duì)治理機(jī)構(gòu)的激勵(lì)能夠引導(dǎo)其主動(dòng)作為、勇于擔(dān)當(dāng)，進(jìn)而提高治理效率、改善治理效果。其中，正向激勵(lì)主要體現(xiàn)為基于治理結(jié)果的獎(jiǎng)勵(lì)，反向激勵(lì)主要體現(xiàn)為基于治理結(jié)果的糾錯(cuò)和問責(zé)。但從實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的角度而言，一方面應(yīng)抑制治理機(jī)構(gòu)追求單一治理效果而損害社會(huì)整體利益的行為，如犧牲生態(tài)環(huán)境、民生保障而唯GDP至上；另一方面，也要避免基于結(jié)果的糾錯(cuò)和問責(zé)機(jī)制引發(fā)逆向選擇。治理機(jī)構(gòu)在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下面臨著信息不對(duì)稱、社會(huì)利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜、治理效果難以預(yù)計(jì)等困難。缺乏對(duì)治理機(jī)構(gòu)的有效激勵(lì)容易發(fā)生逆向選擇，少作為、不作為成為風(fēng)險(xiǎn)更小的選擇，導(dǎo)致社會(huì)整體利益受損。因此，對(duì)有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的政府主動(dòng)作為，應(yīng)予以有效激勵(lì)。西方國家的政府治理以個(gè)體利益為中心，有限政府是其根深蒂固的觀念，公共利益則被作為支持政府行為的例外。這就妨礙了政府基于增進(jìn)社會(huì)整體利益而積極主動(dòng)作為，進(jìn)而導(dǎo)致個(gè)體利益與公共利益的二元對(duì)立。在中國特色社會(huì)主義制度下，政府是社會(huì)整體利益的代表者，政府治理既是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也為《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）及相關(guān)法律規(guī)范規(guī)定的政府公共管理職能所明確?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（2024）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場(chǎng)主體的實(shí)施意見》（2020）等黨中央和國務(wù)院頒布的政策文件是統(tǒng)一各級(jí)各類治理機(jī)構(gòu)思想的重要方式。在制定公共政策時(shí)，可強(qiáng)化對(duì)治理機(jī)構(gòu)及其官員的激勵(lì)，為治理機(jī)構(gòu)的積極主動(dòng)作為塑造政策環(huán)境和依據(jù)。同時(shí)，可基于社會(huì)整體利益的需要構(gòu)建科學(xué)合理的考評(píng)與獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，除綜合考慮生態(tài)環(huán)境、民生保障等經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)外，還應(yīng)加強(qiáng)法治政府建設(shè)評(píng)估、營商環(huán)境建設(shè)評(píng)估等評(píng)價(jià)方法與工具的適用。 

（二）對(duì)違背社會(huì)整體利益目標(biāo)的治理依據(jù)和措施應(yīng)及時(shí)糾錯(cuò) 

對(duì)于理論上存在重大爭(zhēng)議或?qū)嵺`中產(chǎn)生嚴(yán)重后果的治理依據(jù)和措施，治理機(jī)構(gòu)有及時(shí)、主動(dòng)糾錯(cuò)的義務(wù)。但治理依據(jù)和措施普遍具有法律、政策等形式法治的外觀，治理機(jī)構(gòu)往往忽視其實(shí)質(zhì)合理性，難以發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤。治理機(jī)構(gòu)的行政層級(jí)越高、受治理行為影響的社會(huì)群體越小，糾錯(cuò)往往也越難。待釀成危及社會(huì)穩(wěn)定的重大事件、引發(fā)更高層級(jí)政府機(jī)構(gòu)介入，具體治理機(jī)構(gòu)才啟動(dòng)糾錯(cuò)程序，此時(shí)特定群體利益、政府治理權(quán)威乃至社會(huì)整體利益均會(huì)受到損害。實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益要求治理機(jī)構(gòu)積極主動(dòng)創(chuàng)造社會(huì)福利，平衡協(xié)調(diào)各類利益訴求，在個(gè)案中實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。政府治理以實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益為目標(biāo)，但目的不能自動(dòng)證明手段的正當(dāng)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，治理機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的效果上具有不確定性。治理決策的試錯(cuò)具有客觀性，社會(huì)應(yīng)具有容錯(cuò)心理，治理機(jī)構(gòu)則應(yīng)及時(shí)評(píng)估決策的實(shí)施效果并主動(dòng)糾錯(cuò)。一方面，治理決策合理性的評(píng)價(jià)不能以具有法律或政策依據(jù)為理由，而應(yīng)以實(shí)際效果為標(biāo)準(zhǔn)。即使對(duì)治理決策的實(shí)施效果尚無法作出明確判斷，也應(yīng)及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中引發(fā)的問題，不能固守治理權(quán)威、僵化理解“有法必依”而錯(cuò)過糾錯(cuò)時(shí)機(jī)。另一方面，應(yīng)在公共政策中加強(qiáng)激勵(lì)的同時(shí)要求治理機(jī)構(gòu)強(qiáng)化對(duì)治理依據(jù)和措施的事前審查與事后評(píng)估，履行日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)義務(wù)，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)解決。在重大社會(huì)問題或事件的應(yīng)急治理過程中強(qiáng)化問責(zé)，責(zé)令治理機(jī)構(gòu)徹底糾正治理依據(jù)和措施中的錯(cuò)誤，避免重蹈覆轍。 

（三）對(duì)損害社會(huì)整體利益的治理決策和實(shí)施應(yīng)科學(xué)問責(zé) 

在政府治理的語境中，問責(zé)一般并非對(duì)官員個(gè)人違法行為的責(zé)任追究，而是基于特定的政府治理決策及實(shí)施引發(fā)的社會(huì)性問題或事件，追究相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和集體責(zé)任，以此加強(qiáng)治理機(jī)構(gòu)及其主要官員的責(zé)任意識(shí)，并督促其恪守忠誠、勤勉和注意義務(wù)?？茖W(xué)問責(zé)是中國政府治理實(shí)踐中的關(guān)鍵因素，它不同于基于結(jié)果主義的簡(jiǎn)單問責(zé)，后者會(huì)引發(fā)逆向選擇效應(yīng)，從而與實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益所要求的治理機(jī)構(gòu)及其官員積極作為、銳意進(jìn)取，主動(dòng)完善組織、職能和規(guī)范體系等不符。對(duì)損害社會(huì)整體利益的治理決策和實(shí)施，科學(xué)問責(zé)應(yīng)遵循“角色定位”“說明解釋”“違法追究”構(gòu)成的三段論：明確治理機(jī)構(gòu)的角色和職能，判斷其決策是否與角色和職能定位相符；在決策實(shí)施產(chǎn)生負(fù)面影響或不利后果時(shí)，允許治理機(jī)構(gòu)就其決策及實(shí)施的依據(jù)和過程進(jìn)行公開說明解釋，回應(yīng)政府內(nèi)部、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人大以及公眾的質(zhì)疑；在認(rèn)定治理機(jī)構(gòu)的行為與其應(yīng)然的角色和職能定位不符并引發(fā)了比較嚴(yán)重的后果時(shí)，確定治理機(jī)構(gòu)及其官員的具體過錯(cuò)，要求其承擔(dān)糾正不合理行政行為、更換決策及實(shí)施人員等組織責(zé)任，以及引咎辭職、公開道歉等個(gè)人責(zé)任?？茖W(xué)問責(zé)既可以有效督促治理機(jī)構(gòu)及時(shí)糾錯(cuò)，也具有反向激勵(lì)其提高治理合理性的功能。中共中央2019年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》為前述整體性的科學(xué)問責(zé)機(jī)制提供了基本依據(jù)，可以在政府治理的公共政策中對(duì)相關(guān)內(nèi)容予以專門規(guī)定，以銜接對(duì)政府治理的有效激勵(lì)和及時(shí)糾錯(cuò)，為在制度和實(shí)施層面促進(jìn)政府治理實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益提供理念指引。 

政府治理實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的制度體系 

法治建設(shè)最終體現(xiàn)為制度的構(gòu)建和完善?；趯?shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的要求，應(yīng)以推進(jìn)國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制。本部分針對(duì)政府治理實(shí)踐在實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益上存在的問題，以前述理念定位為指引，基于形式法治與實(shí)質(zhì)法治并重的角度，就如何完善政府治理的組織、職能和規(guī)范體系予以論述。因規(guī)范體系的內(nèi)容較多，本部分討論實(shí)體規(guī)范的內(nèi)容，規(guī)范的實(shí)施即程序規(guī)范的內(nèi)容在下一部分論述。在具體內(nèi)容上，一方面對(duì)前述政府治理實(shí)踐在維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)整體利益上尚需進(jìn)一步改進(jìn)的重要問題予以回應(yīng)；另一方面針對(duì)這些問題的癥結(jié)，分析既有的制度設(shè)計(jì)效果不彰的原因，運(yùn)用社會(huì)整體利益的理念和方法提出具有創(chuàng)新性和可行性的完善對(duì)策。尤其是從實(shí)質(zhì)法治的角度出發(fā)，以治理合理性為核心，為從根本上推動(dòng)我國政府治理組織、職能和規(guī)范體系的制度完善提出具體建議。 

（一）社會(huì)整體利益理念下政府治理組織體系的制度完善 

完善縱向組織關(guān)系的核心是推進(jìn)中央和地方合理分權(quán)。以權(quán)責(zé)一致、財(cái)權(quán)與事責(zé)相適應(yīng)為原則完善中央和地方分權(quán)體制已成為政策導(dǎo)向和社會(huì)共識(shí)。一方面，應(yīng)推進(jìn)分權(quán)的制度化。在財(cái)權(quán)分配上加強(qiáng)中央對(duì)公共產(chǎn)品（服務(wù)）的投入義務(wù)，在事責(zé)分配上強(qiáng)化地方的參與權(quán)利；在產(chǎn)業(yè)政策、政府投資、市場(chǎng)調(diào)控等經(jīng)濟(jì)事務(wù)領(lǐng)域適度放權(quán)，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域強(qiáng)化統(tǒng)籌。《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）第15條規(guī)定“國家實(shí)行中央和地方分稅制”，《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》第7條規(guī)定“在劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央與地方財(cái)政支出范圍”。可以此為依據(jù)、以前述原則為核心修改分稅制制度。另一方面，應(yīng)促進(jìn)分權(quán)的組織化，并由相應(yīng)的實(shí)體組織予以保障和實(shí)施。 

完善橫向組織關(guān)系的核心是協(xié)調(diào)國務(wù)院各部門、機(jī)構(gòu)作為中央治理機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)。目前的辦法主要是在具體領(lǐng)域設(shè)立部際聯(lián)席會(huì)議等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以及在處理緊急問題時(shí)設(shè)立臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這種協(xié)同機(jī)制的主要功能在于解決具體問題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)中央治理機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)性協(xié)同、形成中央治理機(jī)構(gòu)的協(xié)同治理能力效果有限。治理機(jī)構(gòu)的職能交叉是現(xiàn)代政府治理的常見現(xiàn)象，不同治理機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)也是發(fā)現(xiàn)合理治理路徑的重要來源。根據(jù)《國務(wù)院組織法》第19條規(guī)定的“國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)各司其職、各負(fù)其責(zé)、加強(qiáng)協(xié)調(diào)、密切配合”，以及《國務(wù)院工作規(guī)則》第35條規(guī)定的國務(wù)院各部門要“主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，細(xì)化任務(wù)分工，制定具體措施，強(qiáng)化協(xié)同配合”，應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)層面加強(qiáng)改革的統(tǒng)籌規(guī)劃，在制定全局性的政府治理公共政策中重點(diǎn)解決部門利益對(duì)于部門協(xié)同的阻礙，促進(jìn)中央治理機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)從規(guī)制權(quán)威的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向公共產(chǎn)品供給的競(jìng)爭(zhēng)，提高治理的社會(huì)效果。 

完善公私跨域組織關(guān)系的核心，是針對(duì)性地解決政府治理中公私融合存在的問題。其一，強(qiáng)化社會(huì)組織在參與治理中的獨(dú)立性。應(yīng)完善《證券交易所管理辦法》（證監(jiān)會(huì)，2021）、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（國務(wù)院，2016）等相關(guān)法律規(guī)范，明確社會(huì)組織的職權(quán)，治理機(jī)構(gòu)應(yīng)主要履行制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和糾紛解決等職責(zé)，為交易所、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織塑造權(quán)責(zé)一致的激勵(lì)和規(guī)范機(jī)制，促進(jìn)治理權(quán)社會(huì)化和多元共治。尤其是行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理具有政府治理規(guī)制職能的效果，且成本更低、效率更高?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》重在監(jiān)管所有社會(huì)團(tuán)體的設(shè)立登記，難以勝任上述要求。目前部分地方政府制定了地方性行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法，可以此為基礎(chǔ)制定專門、統(tǒng)一的“行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法”，明確行業(yè)協(xié)會(huì)的治理角色與權(quán)限。其二，類型化地解決特殊市場(chǎng)主體中公益職能與商業(yè)職能的交叉問題。對(duì)于利潤(rùn)水平相對(duì)較低的公用事業(yè)企業(yè)而言，重點(diǎn)是企業(yè)利益與公眾、市場(chǎng)主體利益的平衡。隨著《供電營業(yè)規(guī)則》（國家發(fā)改委，2024）、《城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理辦法》（國家發(fā)改委、住建部，2021）等部門規(guī)章的頒布，公用事業(yè)企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格確定和調(diào)整等已經(jīng)有了明確規(guī)定。從利益平衡的角度出發(fā)，應(yīng)在上述法律規(guī)范的修改和再完善中細(xì)化對(duì)符合條件的企業(yè)和居民的公用產(chǎn)品漲價(jià)補(bǔ)貼，并基于產(chǎn)業(yè)政策、節(jié)能環(huán)保、民生保障等考量實(shí)行差異化的定價(jià)、減免和補(bǔ)貼制度。對(duì)于能源、通信、金融等利潤(rùn)水平相對(duì)較高的行業(yè)而言，重點(diǎn)是在收入分配制度改革上強(qiáng)化實(shí)質(zhì)公平，以及與其他行業(yè)利益的平衡協(xié)調(diào)。從《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（2015）、《關(guān)于進(jìn)一步深化中央企業(yè)勞動(dòng)用工和收入分配制度改革的指導(dǎo)意見》（國務(wù)院國資委，2021）的規(guī)定來看，主要原則是“建立健全與勞動(dòng)力市場(chǎng)基本適應(yīng)、與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和勞動(dòng)生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長(zhǎng)機(jī)制”，“優(yōu)化薪酬結(jié)構(gòu)，合理拉開收入分配差距”。國有企業(yè)收入分配改革的問題，應(yīng)按照類型化的思路，對(duì)于當(dāng)前收入分配水平過高的行業(yè)特別是壟斷性行業(yè)的國有企業(yè)實(shí)行工資總額管理、工資增長(zhǎng)率管理等方式。對(duì)于教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等公益性領(lǐng)域的民營企業(yè)而言，重點(diǎn)是矯正過度市場(chǎng)化。從《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（2010）、《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的意見》（國家發(fā)改委、衛(wèi)生部等，2010）、《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》（教育部，2012）、《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（民政部、國家發(fā)改委等，2015）等政策規(guī)定看，重點(diǎn)均在于為民營資本進(jìn)入以上社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域、參與政府治理確立政策依據(jù)，對(duì)過度市場(chǎng)化問題有待關(guān)注。國家衛(wèi)健委、國家發(fā)改委等部門2019年頒布的《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)持續(xù)健康規(guī)范發(fā)展的意見》強(qiáng)調(diào)對(duì)民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，但是在社會(huì)整體利益層面的考量尚不突出。未來在推進(jìn)上述領(lǐng)域立法時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)政府尤其是中央政府的統(tǒng)籌與投入，促進(jìn)有助于社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)的公共產(chǎn)品供給，并對(duì)企業(yè)的公益職能和商業(yè)職能實(shí)施差異化的治理措施。其三，完善平臺(tái)治理。除了依據(jù)《中華人民共和國電子商務(wù)法》《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》（市場(chǎng)監(jiān)管總局，2021）等法律規(guī)范強(qiáng)化對(duì)平臺(tái)在稅收、競(jìng)爭(zhēng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的違法責(zé)任追究外，還應(yīng)明確平臺(tái)的社會(huì)責(zé)任并促進(jìn)其向法律規(guī)范和公共政策的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)在參與政府治理、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益上的功能。應(yīng)以《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國務(wù)院辦公廳，2019）、《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》（國務(wù)院反壟斷委員會(huì)，2021）、《新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者休息和勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)益保障指引》（人力資源社會(huì)保障部，2023）等規(guī)范性文件為依據(jù)，在平臺(tái)治理領(lǐng)域的具體立法中強(qiáng)化平臺(tái)組織管理行為的標(biāo)準(zhǔn)化及其可訴性。對(duì)于平臺(tái)的營銷行為、對(duì)利益相關(guān)者的定價(jià)權(quán)和處罰權(quán)、在用工關(guān)系中的義務(wù)等核心問題應(yīng)制定底線標(biāo)準(zhǔn)，并授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施日常監(jiān)管。為消費(fèi)者、經(jīng)營者、與平臺(tái)存在各式各類用工關(guān)系的勞動(dòng)者通過調(diào)解、仲裁或訴訟解決與平臺(tái)的糾紛提供政策依據(jù)和支持，并以此作為完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。 

（二）社會(huì)整體利益理念下政府治理職能體系的制度完善 

 完善調(diào)控職能的核心是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高調(diào)控合理性。總體而言，應(yīng)基于實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的高度重新定義規(guī)劃職能，強(qiáng)化國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃向法律規(guī)范的轉(zhuǎn)化，同時(shí)完善規(guī)劃法律體系，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的修訂中引入產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展等因素的考量，促進(jìn)空間正義和社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)；在協(xié)調(diào)職能中強(qiáng)化整體主義治理思維，促進(jìn)不同利益群體的平衡協(xié)調(diào)與實(shí)質(zhì)公平；明確激勵(lì)職能的邊界，避免市場(chǎng)主體在參與治理過程中過度追求商業(yè)利益而犧牲公益職能，規(guī)制社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化主體及商業(yè)模式，在具體職能設(shè)置上強(qiáng)化利益平衡、精準(zhǔn)治理和公共產(chǎn)品供給。具體而言，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策是完善調(diào)控職能的關(guān)鍵。以房?jī)r(jià)調(diào)控為例，價(jià)格取決于市場(chǎng)機(jī)制，行業(yè)獲得合理回報(bào)才有動(dòng)力和能力增加供給，公眾即使以低價(jià)購得房屋也難以接受未來房?jī)r(jià)持續(xù)下降。調(diào)控不應(yīng)錨定價(jià)格高低，而應(yīng)促使價(jià)格在與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展條件相適應(yīng)的水平上保持穩(wěn)定。應(yīng)及時(shí)回應(yīng)房?jī)r(jià)調(diào)控新態(tài)勢(shì)，通過完善產(chǎn)業(yè)政策確立精準(zhǔn)調(diào)控的導(dǎo)向，并激勵(lì)各地方治理機(jī)構(gòu)相機(jī)抉擇。此外，應(yīng)以《預(yù)算法》第35條規(guī)定的地方發(fā)債權(quán)為依據(jù)，在強(qiáng)化統(tǒng)籌和監(jiān)管的同時(shí)逐步擴(kuò)大地方發(fā)債的自主權(quán)，并加強(qiáng)中央對(duì)基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌和投入，弱化地方對(duì)于土地財(cái)政的依賴；維護(hù)住房金融市場(chǎng)穩(wěn)定，引導(dǎo)開發(fā)商防控資金風(fēng)險(xiǎn)，以政策扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠等形式激勵(lì)開發(fā)商將住宅項(xiàng)目向養(yǎng)老、保障房等公益性項(xiàng)目轉(zhuǎn)型。 

 完善規(guī)制職能的核心是促進(jìn)規(guī)制機(jī)構(gòu)利益、行業(yè)利益與公眾利益的平衡。在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制領(lǐng)域，以P2P網(wǎng)貸行業(yè)整頓為例，治理機(jī)構(gòu)通過一系列臨時(shí)性的規(guī)范性文件重構(gòu)了行業(yè)原有經(jīng)營規(guī)則，一些原本可以償還或重組的債務(wù)因平臺(tái)遭遇擠兌而“爆雷”，不少借貸和投資糾紛被定性為涉眾案件而等待刑事程序處理，投資者救濟(jì)被擱置。應(yīng)從社會(huì)整體利益的視角完善金融市場(chǎng)的問題及危機(jī)處置：識(shí)別行業(yè)的正當(dāng)利益并予以救濟(jì)；識(shí)別不同的平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)類型，給予平臺(tái)清理債權(quán)債務(wù)的合理時(shí)間；在日常規(guī)制中設(shè)置行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，增強(qiáng)行業(yè)在緊急狀態(tài)下的兌付能力；在應(yīng)急處置中引入托管、不良資產(chǎn)處置等市場(chǎng)機(jī)制，抑制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和蔓延，最大限度地保護(hù)每一類群體的正當(dāng)利益。未來對(duì)網(wǎng)絡(luò)小額貸款、眾籌等行業(yè)的規(guī)制應(yīng)汲取P2P網(wǎng)貸行業(yè)整頓的教訓(xùn)，在相關(guān)管理規(guī)定的制定中引入前述規(guī)制工具。在社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域，以“雙減”為例，社會(huì)對(duì)教育內(nèi)容和方式的偏好具有自發(fā)性和差異性，整頓是否能夠起到“學(xué)生過重作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)、家庭教育支出和家長(zhǎng)相應(yīng)精力負(fù)擔(dān)1年內(nèi)有效減輕、3年內(nèi)成效顯著，人民群眾教育滿意度明顯提升”的目標(biāo)，有待于在高考和中考錄取機(jī)制，學(xué)區(qū)、擇校和自主招生機(jī)制等更根本、更復(fù)雜的問題上推進(jìn)整體改革。就現(xiàn)有治理決策及實(shí)施的完善而言，可采取授權(quán)地方根據(jù)實(shí)際情況完善規(guī)制細(xì)則、為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型預(yù)留空間和時(shí)間、設(shè)置行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金、協(xié)調(diào)退費(fèi)糾紛解決等措施。2024年2月，教育部發(fā)布《校外培訓(xùn)管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，確定了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的非營利法人屬性、從業(yè)人員資質(zhì)、培訓(xùn)行為標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，將2021年開始的整頓政策予以法治化，體現(xiàn)出政府重塑行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和秩序的決心。 

 完善分配職能的核心是強(qiáng)化稅制和補(bǔ)貼規(guī)則的合理性。首先，完善稅制改革中的政府分配職能。高稅率環(huán)境有利于增強(qiáng)政府的分配能力，但對(duì)社會(huì)整體利益具有抑制作用。通過修訂《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》提高個(gè)稅起征點(diǎn)、擴(kuò)大個(gè)稅扣除范圍，通過廢止《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》、制定《中華人民共和國增值稅法（征求意見稿）》（2019）調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)等措施具有一定的矯正效果，在當(dāng)前國有資本、資產(chǎn)的分布比例和收益水平日趨穩(wěn)定，企業(yè)因經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等因素承受壓力過大的背景下，可考慮適時(shí)、合理地降低企業(yè)所得稅的名義稅率。對(duì)于地方享有收益權(quán)的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，在制定抵扣、扣除細(xì)則上可進(jìn)一步向地方授權(quán)，便利地方強(qiáng)化“二次分配”中的精準(zhǔn)治理。對(duì)于以鼓勵(lì)企業(yè)捐贈(zèng)為核心的“三次分配”，可采取擴(kuò)大捐贈(zèng)抵扣范圍、以捐贈(zèng)作為企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的重要指標(biāo)、加強(qiáng)聲譽(yù)激勵(lì)等方式。以上措施應(yīng)通過制定專門的規(guī)范性文件予以體現(xiàn)，便于根據(jù)形勢(shì)需要而相機(jī)抉擇、靈活調(diào)整。其次，完善政府補(bǔ)貼中的分配職能。補(bǔ)貼容易發(fā)生低效、過程難監(jiān)管、效果難評(píng)估、違反競(jìng)爭(zhēng)中立等問題，應(yīng)以《預(yù)算法》《重大行政決策程序暫行條例》《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（市場(chǎng)監(jiān)管總局、國家發(fā)改委等，2021）等為依據(jù)加強(qiáng)監(jiān)管。政府治理應(yīng)慎用補(bǔ)貼工具，補(bǔ)貼應(yīng)側(cè)重消費(fèi)端而非生產(chǎn)端，從而以市場(chǎng)選擇機(jī)制約束企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)；可通過補(bǔ)貼商業(yè)銀行貸款利息等方式，激勵(lì)其向政府鼓勵(lì)的行業(yè)或企業(yè)貸款并予以監(jiān)督；或以國務(wù)院2019年頒布的《政府投資條例》為依據(jù)設(shè)立政策性股權(quán)投資基金，發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，為政府鼓勵(lì)的行業(yè)或企業(yè)提供股權(quán)融資支持并予以監(jiān)督。 

（三）社會(huì)整體利益理念下政府治理規(guī)范體系的制度完善 

政府治理的規(guī)范體系包括立法與評(píng)估。立法規(guī)范因所涉領(lǐng)域不同而存在差異，實(shí)體問題主要體現(xiàn)在政府治理的理念定位、治理組織體系及職能體系的制度完善之中。本部分主要討論程序問題，核心是構(gòu)建治理決策的合理性審查制度。 

憲法和行政法層面的審查制度可以為治理決策的合理性審查提供依據(jù)，但大多屬于事后審查，難以勝任常態(tài)化、事前性、實(shí)質(zhì)性審查的需求。比如，各級(jí)人大常委會(huì)依據(jù)《憲法》《地方人大和地方政府組織法》對(duì)政府行為有質(zhì)詢權(quán)；《重大行政決策程序暫行條例》及地方相應(yīng)規(guī)則要求重大行政決策事項(xiàng)接受同級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督，在出臺(tái)前應(yīng)向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告的，應(yīng)提請(qǐng)同級(jí)人大審議。 

 對(duì)此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度具有借鑒意義。國務(wù)院2016年頒布的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》，市場(chǎng)監(jiān)管總局、國家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部和司法部2021年修訂的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》，以及國務(wù)院2024年6月頒布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》，要求行政機(jī)關(guān)制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及具體政策措施應(yīng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的方可實(shí)施，否則不予出臺(tái)或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺(tái)，未經(jīng)審查不得頒布。公平競(jìng)爭(zhēng)審查凸顯了實(shí)質(zhì)法治精神，在審查標(biāo)準(zhǔn)上確立了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)而不再將形式合法性與實(shí)質(zhì)合法性混同，在審查對(duì)象上采取最廣泛意義的界定且實(shí)施事前審查，對(duì)通過審查的政策措施予以跟蹤評(píng)估，具有明顯的試錯(cuò)和糾錯(cuò)意識(shí)?？梢源藶閰⒖紭?gòu)建政府治理決策的合理性審查制度。從可行性角度出發(fā)，凡構(gòu)成《重大行政決策程序暫行條例》及地方重大行政決策事項(xiàng)的，各級(jí)各類治理機(jī)構(gòu)的決策均應(yīng)進(jìn)行合理性審查，通過審查方可實(shí)施。在實(shí)施過程中進(jìn)行“決策后評(píng)估”，發(fā)現(xiàn)違反合理性標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)予以改變或撤銷。合理性審查應(yīng)設(shè)置聽證會(huì)或?qū)ｉT機(jī)制以聽取利害關(guān)系人和公眾意見，符合政府信息公開要求的，應(yīng)在決策公布及實(shí)施時(shí)公開審查意見。 

關(guān)于審查標(biāo)準(zhǔn)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查主要以《中華人民共和國反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《中華人民共和國反壟斷法》及其配套規(guī)范中的禁止性行為作為否定性指標(biāo)。有些政府治理決策沒有明確的法律依據(jù)，而是治理機(jī)構(gòu)基于社會(huì)整體利益主動(dòng)作為、相機(jī)抉擇。合理性審查的目的并非界定決策的合法性邊界，而是提高決策合理性。對(duì)此，一方面應(yīng)確立合理性審查的基本原則，自我審查主體和審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)在審查及審查監(jiān)督中應(yīng)貫徹落實(shí)社會(huì)利益最大化、平衡協(xié)調(diào)和實(shí)質(zhì)公平等理念，細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，制定分領(lǐng)域、類型化的指標(biāo)。另一方面應(yīng)強(qiáng)化決策實(shí)施的“后評(píng)估”。政府治理決策后評(píng)估制度應(yīng)更加明確和嚴(yán)格。除了治理機(jī)構(gòu)的自我評(píng)估外，應(yīng)組織相應(yīng)的后評(píng)估工作。后評(píng)估應(yīng)以年度為單位，組織專門人員、以專門程序進(jìn)行，通過調(diào)查、訪談、統(tǒng)計(jì)等方式形成評(píng)估意見。各級(jí)治理機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)評(píng)估意見予以解釋說明，進(jìn)而形成評(píng)估結(jié)果。凡在評(píng)估結(jié)果中被認(rèn)定違反合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)暫?，F(xiàn)有決策的實(shí)施，待修改后通過合理性審查再行實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)合理性審查的糾錯(cuò)功能。 

政府治理實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的實(shí)施路徑 

政府治理中社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)是理念定位、制度體系和實(shí)施路徑的統(tǒng)一。政府治理實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的實(shí)施路徑包括兩個(gè)層面，分別是國家機(jī)關(guān)通過執(zhí)法和司法程序進(jìn)行的公共實(shí)施，以及社會(huì)成員通過舉報(bào)、公開評(píng)論、私益及公益訴訟進(jìn)行的私人實(shí)施。隨著多元治理理論和實(shí)踐的深入，社會(huì)成員參與政府治理的實(shí)施也日益成為一種常見現(xiàn)象，私人實(shí)施已經(jīng)成為食品安全、金融、反壟斷、環(huán)境保護(hù)等諸多重要領(lǐng)域的核心規(guī)制力量。以公共實(shí)施和私人實(shí)施作為理論范疇涵蓋政府治理的具體實(shí)施方式，有利于吸收最廣泛的治理實(shí)施工具，同時(shí)類型化地分析各類實(shí)施機(jī)制和方式存在的問題，并予以法治化的解決。在實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的理念指引下，也應(yīng)以形式法治與實(shí)質(zhì)法治并重為核心，對(duì)以上兩類實(shí)施機(jī)制中的具體內(nèi)容予以針對(duì)性的完善。 

（一）社會(huì)整體利益理念下政府治理公共實(shí)施機(jī)制的完善 

國家機(jī)關(guān)通過執(zhí)法和司法程序進(jìn)行的公共實(shí)施，可以具體分為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法機(jī)制、審判機(jī)關(guān)的行政訴訟審判機(jī)制和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟機(jī)制等三個(gè)層面，體現(xiàn)出政府治理的不同實(shí)施場(chǎng)景，應(yīng)以維護(hù)社會(huì)整體利益為理念完善具體的實(shí)施路徑。 

 前文所述的行政機(jī)關(guān)通過執(zhí)法機(jī)制實(shí)施政府治理存在的三個(gè)問題，行政復(fù)議的糾錯(cuò)效果有限應(yīng)以合理性審查及后評(píng)估予以彌補(bǔ)，治理手段的擴(kuò)張性、選擇性執(zhí)法等問題可歸結(jié)為如何提高行政裁量的合理性。目前行政機(jī)關(guān)（復(fù)議機(jī)關(guān)）和司法機(jī)關(guān)采取的做法是制定公共政策和司法解釋設(shè)置裁量標(biāo)準(zhǔn)，但政府治理客觀上具有概括授權(quán)、相機(jī)抉擇的內(nèi)在屬性，故不宜對(duì)上述方法過于依賴?？删捅壤瓌t、利益平衡和精準(zhǔn)治理等理念及方法的具體適用創(chuàng)設(shè)類型化、場(chǎng)景化的個(gè)案，構(gòu)建類似“類案檢索”的機(jī)制以指導(dǎo)治理機(jī)構(gòu)完善具體執(zhí)法行為，構(gòu)成對(duì)前述做法的有益補(bǔ)充。此外，應(yīng)著力糾正當(dāng)前行政執(zhí)法對(duì)行政處罰的過度依賴，尤其是在新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的治理中，應(yīng)強(qiáng)化公共產(chǎn)品供給的理念及實(shí)踐。比如外賣員缺少工傷保險(xiǎn)的問題，不應(yīng)一味強(qiáng)化平臺(tái)繳費(fèi)義務(wù)并以行政處罰作為保障，而應(yīng)平衡協(xié)調(diào)各方利益需求，完善工傷保險(xiǎn)基金先行墊付制度，合理變通社會(huì)保險(xiǎn)的征繳制度，在政府治理層面加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)的激勵(lì)。 

審判機(jī)關(guān)在政府治理公共實(shí)施中的功能，主要體現(xiàn)為通過行政訴訟中的判決表達(dá)對(duì)治理合理性的評(píng)價(jià)?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》在2014年修改時(shí)增設(shè)了因行政行為“明顯不當(dāng)”的，法院有權(quán)判決撤銷或部分撤銷，并可以判決行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為，但實(shí)踐效果并不明顯。建議以司法政策確立行政訴訟中政府行為的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。與此相關(guān)的是復(fù)議前置制度的改革。法院不應(yīng)以缺少復(fù)議裁定作為拒絕受理案件的理由，而應(yīng)作為行政相對(duì)人不能舉證的情形；復(fù)議裁定應(yīng)作為證據(jù)，而非案件受理和審判的唯一依據(jù)；對(duì)不符合證據(jù)實(shí)體和程序規(guī)定的復(fù)議裁定，法院應(yīng)不予采納。 

檢察機(jī)關(guān)在政府治理公共實(shí)施中的功能主要是提起民事和行政公益訴訟。最高人民檢察院頒布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（2015）和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（2020）為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟確立了依據(jù)。行政公益訴訟是重要的治理糾錯(cuò)機(jī)制，目前其針對(duì)的是“對(duì)保護(hù)國家利益或者社會(huì)公共利益負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)可能違法行使職權(quán)或者不作為”，對(duì)監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)不作為的功能勝過糾正不合理的治理措施，可通過拓展適用范圍予以彌補(bǔ)。此外，行政公益訴訟的實(shí)施依賴審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)。建議最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布相關(guān)司法政策，對(duì)裁判標(biāo)準(zhǔn)及判決結(jié)果的應(yīng)用等問題作出規(guī)定，促進(jìn)行政公益訴訟實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的效果。 

（二）社會(huì)整體利益理念下政府治理私人實(shí)施機(jī)制的完善 

社會(huì)成員的私人實(shí)施機(jī)制，主要包括舉報(bào)、公開評(píng)論、私益及公益訴訟等方式。這些方式或便捷易行，或有比較成熟的實(shí)體和程序規(guī)則作為基礎(chǔ)，是實(shí)施政府治理的有效支持和補(bǔ)充，也有利于凸顯社會(huì)整體利益系全體社會(huì)成員共同利益的本質(zhì)。 

 社會(huì)成員的舉報(bào)和公開評(píng)論作為私人實(shí)施機(jī)制，是政府治理特別是市場(chǎng)監(jiān)管中重要的信息來源。市場(chǎng)監(jiān)管總局和財(cái)政部2021年頒布《市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》，推動(dòng)舉報(bào)及舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的制度化。實(shí)踐中舉報(bào)不足更重要的原因是舉報(bào)與詆毀的界限不清晰而導(dǎo)致舉報(bào)人受困。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的舉報(bào)和公開評(píng)論具有空間和影響的特殊性，應(yīng)慎用行政尤其是刑事處罰手段。首先，治理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)反應(yīng)速度、確認(rèn)內(nèi)容是否屬實(shí)，公安機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)人、評(píng)論人采取強(qiáng)制措施應(yīng)以治理機(jī)構(gòu)的處理意見為依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，通過司法政策明確舉報(bào)、公開評(píng)論與損害商譽(yù)罪的界限。其次，應(yīng)以《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》（國家網(wǎng)信辦，2019）為依據(jù)，制定針對(duì)性的規(guī)范性文件，設(shè)置公開評(píng)論的行為標(biāo)準(zhǔn)。最后，應(yīng)注意規(guī)制過度舉報(bào)。比如在“雙減”政策實(shí)施過程中，不時(shí)爆出參與補(bǔ)課的學(xué)生及家長(zhǎng)事后舉報(bào)補(bǔ)課老師、因補(bǔ)課費(fèi)發(fā)生爭(zhēng)議而事后舉報(bào)老師等新聞。社會(huì)自發(fā)的補(bǔ)課行為牽涉公共政策與社會(huì)選擇的復(fù)雜博弈，治理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)具體情形區(qū)別處理?？上蛏鐣?huì)公布典型案例引導(dǎo)公眾預(yù)期和行為，達(dá)到規(guī)則治理的效果。 

私人訴訟包括民事訴訟層面的治理實(shí)現(xiàn)和行政訴訟層面的治理糾錯(cuò)。前者包括自益訴訟與公益訴訟兩種路徑。私人自益訴訟對(duì)原告有直接利害相關(guān)性的要求，但效果卻具有實(shí)現(xiàn)政府治理的公共性，且可避免規(guī)制對(duì)象因受治理機(jī)構(gòu)處罰而提起行政復(fù)議或訴訟的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)從費(fèi)用負(fù)擔(dān)、舉證能力、利益分配等方面強(qiáng)化訴訟支持措施。私人公益訴訟已有明確的法律依據(jù)，但自然人不具有提起公益訴訟的資格、社會(huì)團(tuán)體的起訴資格受到限制。為了防止濫訴和減輕法院負(fù)擔(dān)，可采取限定層級(jí)管轄和地域管轄、在管轄法院專設(shè)簡(jiǎn)易的公益訴訟立案審查機(jī)構(gòu)等措施。建議制定專門的公益訴訟司法解釋，逐步解除訴訟主體資格和受案范圍等方面的限制。還可構(gòu)建訴訟支持機(jī)制，設(shè)立公益訴訟支持基金，用于支出訴訟及相關(guān)費(fèi)用；規(guī)制對(duì)象履行賠償義務(wù)的，設(shè)置一定比例獎(jiǎng)勵(lì)原告和劃入基金。 

結(jié)論 

中國的政府治理應(yīng)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益為目標(biāo)，堅(jiān)持形式法治和實(shí)質(zhì)法治并重，以社會(huì)整體利益最大化、平衡協(xié)調(diào)和實(shí)質(zhì)公平為理念，完善政府治理的組織、職能和規(guī)范體系，以及公共和私人實(shí)施機(jī)制。社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)離不開科學(xué)、法治的政府治理，需要政府在治理決策和實(shí)施中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建和強(qiáng)化合理性審查制度，以增強(qiáng)治理合理性為中心推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從實(shí)踐上看，以社會(huì)整體利益理論引領(lǐng)政府治理實(shí)踐，有助于保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義、解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，將中國特色社會(huì)主義的政府治理的制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，進(jìn)而為世界范圍內(nèi)的政府治理模式提供新的選擇，為推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、創(chuàng)造人類文明新形態(tài)作出新的貢獻(xiàn)。從理論上看，基于對(duì)社會(huì)整體利益的系統(tǒng)性研究及形成的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，構(gòu)建了新的利益范疇和利益形態(tài)，推動(dòng)了利益學(xué)說的創(chuàng)造性發(fā)展。 

 馬克思說：“理論在一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)的程度，總是取決于理論滿足這個(gè)國家的需要的程度。”社會(huì)整體利益并不是虛幻的概念，而是以中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)作為基礎(chǔ)的利益范疇，以所有社會(huì)成員利益和公共利益的最大化、各方利益沖突的平衡協(xié)調(diào)、利益分配的實(shí)質(zhì)公平為利益形態(tài)，超越了西方社會(huì)以個(gè)體利益為中心、個(gè)體利益與公共利益二元對(duì)立的理論和實(shí)踐。社會(huì)整體利益理論遵循唯物史觀及相應(yīng)的方法論，創(chuàng)造性地與中國特色社會(huì)主義的政府治理實(shí)踐相結(jié)合，突破了傳統(tǒng)的利益學(xué)說在方法論上側(cè)重于抽象的形而上學(xué)、在內(nèi)涵上側(cè)重于私權(quán)和私益的局限，為利益學(xué)說的發(fā)展注入了新的解釋力和生命力。作為一個(gè)跨學(xué)科的基本概念，從法學(xué)角度提出社會(huì)整體利益，有助于促進(jìn)跨學(xué)科的對(duì)話，突破經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科在利益理論研究上的局限，為中國自主的法學(xué)知識(shí)體系提供新的標(biāo)識(shí)性概念，并為我國經(jīng)濟(jì)法、行政法、法理學(xué)等諸學(xué)科的基本理論、基本問題提供新的研究與反思的起點(diǎn)和方法。 

〔本文注釋內(nèi)容略〕