用法治思維規(guī)范全面從嚴治黨

馬一德

　　黨的十八屆四中全會將黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，提出“注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調”。習近平總書記指出：“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”全面從嚴治黨，既要遵循黨內法規(guī)，又要嚴格遵守憲法和法律，理順黨內法規(guī)與國家法律、黨內法規(guī)內部之間的關系，用法治思維規(guī)范全面從嚴治黨。

　　一、堅持紀法分開，紀嚴于法，紀在法前

　　黨內法規(guī)，是用以規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內各類規(guī)章制度的總稱。黨的一大頒布了第一個具有黨章性質的綱領性文件。此后，毛澤東同志在黨的六屆六中全會上首次提出了“黨內法規(guī)”的概念。劉少奇同志明確指出，要以黨的法規(guī)規(guī)定黨的基本原則、黨的組織之實際行動的方法、黨的組織形式與黨的內部生活的規(guī)則。新中國成立前，黨內法規(guī)建設已初具輪廓，涵蓋黨章、黨綱、黨的組織問題、宣傳教育問題、黨員和黨的干部以及黨的紀律性法規(guī)等各個方面。新中國成立后，黨內法規(guī)建設歷經曲折。黨的十一屆三中全會將黨的制度建設提升到了前所未有的高度，黨章適時進行修改，一系列關于黨的組織權限、行為程序、監(jiān)督問責、黨員權利保障、反腐倡廉等方面的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件發(fā)布實施，初步勾畫了黨內法治建設的脈絡，并形成了黨內法制的基本框架。黨的十八大以來，尤其是十八屆三中、四中全會以來，我們黨對黨內法規(guī)的認識上升到了更高層次，完善黨內法規(guī)體系的步調明顯加快，從黨的領導和黨的工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、民主集中制建設等領域系統(tǒng)布局，黨內制度建設整體邁入新階段。

　　黨規(guī)黨紀與國家法律既存在聯(lián)系，又有顯著區(qū)別。黨內法規(guī)和國家法律都是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，都是治國理政的規(guī)則依據。實現(xiàn)黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調，是全面依法治國的應有之義。國家法律具有普遍約束力，普遍調整社會關系和社會秩序，適用于所有國家機關、社會組織和公民，其適用范圍比黨內法規(guī)的適用范圍廣，并且包含了黨組織和黨員在內的組織和個人；中國特色社會主義法治體系下的黨內法規(guī)體系，是黨組織和黨員工作和活動的基本規(guī)范、行為的基本遵循，是用以落實管黨、治黨、建設黨，貫徹黨要管黨、從嚴治黨、制度建黨原則，實現(xiàn)黨內治理法治化的制度載體。堅持國法高于黨規(guī)黨紀、黨規(guī)黨紀嚴于國法，是國家法律與黨內法規(guī)銜接協(xié)調中應當遵循的基本原則。

　　堅持國法高于黨規(guī)黨紀，要求實現(xiàn)黨內法規(guī)體系與中國特色社會主義法律體系的內在統(tǒng)一。我國《憲法》規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”《黨章》明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”黨規(guī)黨紀必須以憲法和法律為遵循，體現(xiàn)憲法和法律的精神要求，不得與憲法和法律相抵觸。

　　堅持黨規(guī)黨紀嚴于國法，并非意味著黨規(guī)黨紀與國家法律相等或在國家法律之上，而是指黨規(guī)黨紀對黨組織和黨員的要求比法律要求更高。先進性是馬克思主義政黨的根本特征，也是馬克思主義政黨的生命所系、力量所在。我們黨的先鋒隊性質和全心全意為人民服務的根本宗旨決定了黨紀必須嚴于國法，黨的紀律和規(guī)矩必須挺在法律前面。黨是肩負神圣使命的政治組織，黨員的身份決定了其不能等同于普通群眾。如果將普通群眾不能違反的法律底線作為黨組織和黨員的紀律底線，就降低了對黨員的要求，容易造成“違紀只是小節(jié)、違法才去處理”，“要么是好同志、要么是階下囚”的不良后果。黨員的行為不違反法律并不意味著不會受到黨紀的嚴罰，全體黨員不僅要守國法，更要遵黨紀。對于黨內違法違紀分子，先進行黨規(guī)黨紀的處分之后，還要對其疊加國家法律的懲處，落實“把紀律挺在前面，堅持紀嚴于法、紀在法前”。

　　二、法治思維是全面從嚴治黨的必然要求

　　黨的十八大報告提出法治思維的概念，表明了我們黨作為執(zhí)政黨對依法治國基本方略的堅守和全面推進依法治國的決心。法治思維和法治方式是全面從嚴治黨的必然要求和基本方法，只有厘清、銜接和協(xié)調好黨規(guī)黨紀與國家法律的關系，形成國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局，推進全面從嚴治黨制度化、常態(tài)化，才能永葆黨的生機和活力。

　　要厘清黨規(guī)黨紀與國家法律的調整邊界。黨規(guī)黨紀的規(guī)范領域主要界定在黨內關系和黨內生活之中，超出這些領域的黨外事務及社會關系，則通過國家法律進行規(guī)范。只有明確界定黨規(guī)黨紀與國家法律的權力邊界，讓黨規(guī)黨紀和國法各行其道、各司其職，才能為二者銜接創(chuàng)造條件。

　　要不斷完善黨內法規(guī)體系。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規(guī)制度建設，以黨章為根本遵循，制定完善了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》等一系列黨內法規(guī)制度。習近平總書記明確提出：“構建以黨章為根本、若干配套黨內法規(guī)為支撐的黨內法規(guī)制度體系，提高黨內法規(guī)執(zhí)行力”。完善黨內法規(guī)體系，要不斷完善黨內法規(guī)制定體制機制，加強黨內法規(guī)制度建設，向著建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規(guī)制度體系目標邁進。

　　要努力實現(xiàn)黨規(guī)黨紀與國家法律的有效銜接和相互協(xié)調。在黨規(guī)黨紀的制定上，要堅持紀嚴于法、紀在法前，實現(xiàn)紀法分開。這是黨的十八大以來在全面從嚴治黨制度創(chuàng)新上的一大成果。要使黨內法規(guī)的制定和國家立法布局、國家未來立法規(guī)劃同步。對需要黨規(guī)黨紀和國家法律進行雙重調整的重大問題共同調查論證，提高黨規(guī)黨紀制定的科學性、系統(tǒng)性。同時，做好黨內規(guī)范性文件清理工作，進一步將黨規(guī)黨紀備案和清理工作制度化、規(guī)范化，及時修改、廢除與憲法、法律規(guī)定不相符合的黨規(guī)黨紀，避免黨內法規(guī)與國家法律相沖突。

　　在黨規(guī)黨紀的執(zhí)行上，一方面，必須嚴格執(zhí)行黨規(guī)黨紀。黨的十八屆六中全會明確提出：紀律嚴明是全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動、步調一致前進的重要保障，是黨內政治生活的重要內容。必須嚴明黨的紀律，把紀律挺在前面，用鐵的紀律從嚴治黨。堅持紀律面前一律平等，遵守紀律沒有特權，執(zhí)行紀律沒有例外，黨內決不允許存在不受紀律約束的特殊組織和特殊黨員。黨的各級組織必須擔負起執(zhí)行和維護政治紀律和政治規(guī)矩的責任，堅決防止和糾正執(zhí)行紀律寬松軟的問題。另一方面，黨組織在公正適用、執(zhí)行黨規(guī)黨紀的同時，要做到與國家法律有效銜接。國家法律是黨領導人民制定的，全黨上下必須模范執(zhí)行。

     （文章來源：2017年01-08日光明網　作者系北京市社會科學院法學所研究員、博士生導師）