完善黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的兩個重要支點

施新州

黨的十八屆四中全會提出“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”總目標,其中一個重要環(huán)節(jié)就是要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。十八大以來,中央制定或修訂了至少57部黨內(nèi)法規(guī),占到現(xiàn)行150多部中央黨內(nèi)法規(guī)的三分之一以上,為構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系奠定了堅實基礎(chǔ)。十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》(以下簡稱《準則》)和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(以下簡稱《條例》),是黨的制度建設(shè)史上堅定推進全面從嚴治黨的重要里程碑,是構(gòu)建完善黨內(nèi)法規(guī)體系的重要基礎(chǔ)。這具體體現(xiàn)在三個方面:一是為黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)明確了目標,二是設(shè)置了完善黨內(nèi)法規(guī)體系的兩個維度,三是為構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系提供了具體路徑。

形式理性和實質(zhì)理性:規(guī)范黨內(nèi)政治生活的邏輯依據(jù)

按照法的形式理性的一般理解,構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系就是要構(gòu)建一套包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則在內(nèi),錯落有致而且內(nèi)容完整的關(guān)于程序和規(guī)則的規(guī)范系統(tǒng)。然而,這僅是其中一個方面,法的實質(zhì)理性則是構(gòu)建完善黨內(nèi)法規(guī)體系的另一方面,即根據(jù)黨的基本屬性、奮斗目標、根本宗旨和組織原則來制定黨內(nèi)法規(guī)。無論是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的形式理性還是實質(zhì)理性,都要通過制定完備且適用的程序和規(guī)則,來實現(xiàn)黨內(nèi)政治生活的制度化、規(guī)范化、程序化。

準則是對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出的基本規(guī)定,在黨內(nèi)法規(guī)體系中位階比較高,僅次于黨章。開展嚴肅認真的黨內(nèi)政治生活,是中國共產(chǎn)黨優(yōu)良傳統(tǒng)和優(yōu)勢所在,是保持旺盛政治生命力的前提。

新形勢下,在系統(tǒng)總結(jié)黨長期開展嚴肅認真的黨內(nèi)政治生活的歷史經(jīng)驗,分析黨內(nèi)政治生活中存在的突出問題及其危害的基礎(chǔ)上,十八屆六中全會通過的《準則》,明確了加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的方向、目標、原則、任務(wù)、重點和關(guān)鍵舉措?！稖蕜t》客觀上把黨章關(guān)于黨內(nèi)政治生活的要求具體化,把改革開放以來特別是近年來黨中央出臺的重要文件和黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于黨內(nèi)政治生活的有關(guān)規(guī)定和要求系統(tǒng)化。從具體規(guī)定來看,它明確把堅定理想信念作為開展黨內(nèi)政治生活的首要任務(wù),把堅持黨的基本路線作為正常開展黨內(nèi)政治生活的根本保證。規(guī)定加強和規(guī)范了黨內(nèi)政治生活的重要目的是“堅決維護黨中央權(quán)威”以保證全黨令行禁止,重要任務(wù)是“建設(shè)廉潔政治,堅決反對腐敗”以“保持清正廉潔的政治本色”等。這就把黨的基本屬性和根本宗旨進行了更為明晰、具體的界定,并提出了可操作的措施和要求。

《條例》是對《準則》的具體保障。條例本來是對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出的全面規(guī)定。但十八屆六中全會通過的黨內(nèi)監(jiān)督條例總結(jié)了十八大以來黨的監(jiān)督經(jīng)驗、體制改革和機制創(chuàng)新,特別強調(diào)加強對各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部,尤其是對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督,抓住了加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是正常開展黨內(nèi)政治生活的重要保障。

觀念和制度:完善黨內(nèi)法規(guī)體系的兩個維度

按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的界定,黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是黨的制度建設(shè)范疇,但通過具體程序和規(guī)則的制定和實施,保證所有黨組織和黨員接受并踐行黨的指導(dǎo)思想和政治理論,這就涉及黨的思想建設(shè)范疇。觀念和制度是完善黨內(nèi)法規(guī)體系的兩個維度,前者體現(xiàn)為制度的精神和價值,后者也必須維護和保障前者的要求。

思想建黨是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。1929年12月古田會議通過的《中國共產(chǎn)黨紅軍第四軍第九次代表大會決議案》,就提出要“教育黨員用馬克思主義的方法去作政治的分析和階級勢力的估量,以代替唯心方法的分析和估量”,而“唯一的是使黨員的思想和黨內(nèi)的生活都政治化、科學化”。這是黨第一次以政治決議的形式,規(guī)定了對思想建設(shè)和黨內(nèi)政治生活的要求。

隨著1938年毛澤東同志提出“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念,黨的六屆六中全會又通過了《關(guān)于各級黨委暫行組織機構(gòu)的決定》《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》等重要文件,黨的制度建設(shè)進一步規(guī)范化。隨后的“延安整風”實踐也形成了諸多好的制度和規(guī)定,在思想建黨和制度治黨有機結(jié)合方面無疑是一次創(chuàng)舉。

在新形勢下,要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,必須觀照觀念和制度兩個維度,這兩個維度是事物的一體兩面,不可偏廢?！稖蕜t》和《條例》直接反映了當前進一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系的觀念和制度要求,具體體現(xiàn)在堅持思想建黨和制度治黨的緊密結(jié)合。例如,《準則》和《條例》都秉持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導(dǎo),深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神。前者還明確要求全黨必須毫不動搖堅持馬克思主義指導(dǎo)思想,把馬克思主義理論作為必修課,系統(tǒng)掌握馬克思主義基本原理,目的是與加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活在本質(zhì)上始終一致,根本要求是堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨并“保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系”?！稐l例》第五條規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的主要內(nèi)容,其中包括遵守黨章黨規(guī),堅定理想信念,踐行黨的宗旨,模范遵守憲法法律情況,以及維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識,貫徹落實黨的理論和路線方針政策,確保全黨令行禁止情況等。這都是在制度上維護理念和價值的重要體現(xiàn)。

繼承與創(chuàng)新:優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)體系的具體路徑

為保持自身的先進性、純潔性和政治活力,中國共產(chǎn)黨始終根據(jù)世情、國情和黨情的變化,不斷進行組織結(jié)構(gòu)和行為方式的調(diào)整以增強適應(yīng)性。為此,規(guī)范黨組織活動和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)及其體系,也需要不斷地進行修改廢止,這也是黨內(nèi)法規(guī)體系不斷優(yōu)化的過程?！稖蕜t》和《條例》都是在相應(yīng)法規(guī)在十幾年和三十多年實踐基礎(chǔ)上的經(jīng)驗總結(jié)和提煉升華,既是一種繼承,又是一種創(chuàng)新,但二者所采取的方式卻是不同的。

新形勢下的《準則》是對1980年黨的十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》(以下簡稱“1980年準則”)的創(chuàng)新和發(fā)展。1980年準則是在“文化大革命”結(jié)束后制定的,“對實現(xiàn)政治上、思想上、組織上、作風上的撥亂反正和全黨工作中心的轉(zhuǎn)移,促進黨內(nèi)的團結(jié)統(tǒng)一、保證改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進行”功不可沒。即便在當前,對我們嚴肅和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、弘揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風仍具有重要現(xiàn)實指導(dǎo)意義?！稖蕜t》“重申了1980年準則的主要原則和規(guī)定”,同時也有創(chuàng)新和發(fā)展。在具體內(nèi)容上,加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的重要手段是“開展批評和自我批評”,重要舉措是“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”;而且規(guī)定“嚴明黨的政治紀律”是黨內(nèi)政治生活的重要內(nèi)容,“堅持正確選人用人導(dǎo)向”是嚴肅黨內(nèi)政治生活的組織保證,并明確提出要“嚴格黨的組織生活制度”這一黨內(nèi)政治生活的重要內(nèi)容和載體?！稖蕜t》與1980年準則相互聯(lián)系且一脈相承,并沒有因為前者的出臺而聲明廢止后者。

《條例》是對自2003年12月頒布施行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》(以下簡稱“試行條例”)的修訂。隨著形勢任務(wù)的發(fā)展變化,試行條例與新實踐、新問題和新要求不相適應(yīng),在繼承試行條例的經(jīng)驗基礎(chǔ)上必須要有所創(chuàng)新和發(fā)展,例如《條例》就黨的中央組織的監(jiān)督單獨設(shè)置了一章,強調(diào)了嚴格遵守黨的政治紀律和政治規(guī)矩,對中央政治局的民主生活會也進行了具體規(guī)定,等等。《條例》是對試行條例推陳出新的結(jié)果。

綜上所述,加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、加強黨內(nèi)監(jiān)督,都是新形勢下加強黨的建設(shè)十分重要的課題,《準則》和《條例》對加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、加強黨內(nèi)監(jiān)督、全面提高黨的建設(shè)科學化水平有著重要而深遠的現(xiàn)實意義,是形成完善黨內(nèi)法規(guī)體系的兩個重要支點。

      (文章來源：《中國社會科學報》2016年12月09日第5版   作者系國家法官學院教授)