完善政府購買社會組織服務制度

易承志

提供公共服務是政府承擔的基本職能。隨著社會公眾對公共服務需求的不斷增長，加之理論上將公共服務的提供過程區(qū)分為供應和生產兩個環(huán)節(jié)，政府向包括社會組織在內的其他主體購買公共服務具備了實踐與理論上的可行性。社會組織具有的目標公益性和服務專業(yè)性更是使得其在特定公共服務的生產方面具有優(yōu)勢。

近年來，各地政府越來越多地向社會組織購買包括養(yǎng)老、助殘、文體科普、婦幼保護、法律服務、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓、環(huán)境保護、社區(qū)服務、專業(yè)幫教等在內的公共服務。政府購買社會組織服務也被視為轉變政府職能、創(chuàng)新社會治理、增強民生保障的重要抓手。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，推廣政府購買服務，要求適合由社會組織提供的公共服務交由社會組織承擔。2013年9月，國務院辦公廳頒布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確將政府購買社會組織服務作為推進政府職能轉變和社會治理創(chuàng)新的重要抓手予以強調。但在實踐中，政府購買社會組織服務的制度還不完善，仍然存在著一些問題。

一是制度的權威性不高。雖然2002年頒布了《中華人民共和國政府采購法》，但它實際上規(guī)范的是面向政府自身提供的服務而非面向社會公眾提供的服務。而由財政部制定的《政府采購品目分類表》和《政府采購品目分類目錄（試用）》，均沒有將向社會公眾提供的公共服務包括在內。《意見》對政府向社會力量購買服務的內容進行了具體列舉，在一定程度上彌補了法律法規(guī)規(guī)定的不足，但仍存在規(guī)范的層次性不高和權威性不足的問題。各地在政府購買公共服務的目錄制定、內容選擇和程序規(guī)定方面，缺乏統(tǒng)一標準，隨意性較大。

二是制度的體系性不強。制度包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則，只有形成一個由正式規(guī)則和非正式規(guī)則相互銜接、相互配套、相互支持的有機體系，才能真正有效發(fā)揮作用。當前政府購買社會組織服務的制度尚未形成一個有機的體系，一些地方的正式規(guī)則與反映在組織慣例、文化、價值觀中的非正式規(guī)則格格不入，難以得到非正式規(guī)則的支持。而在正式規(guī)則體系里，當前發(fā)揮作用的主要是一些位階較低的規(guī)范性文件，而位階較高的法律法規(guī)等制度形式仍然缺乏，難以形成上下銜接、相互配套的統(tǒng)一體系。

三是制度的完整性不夠。這是針對制度規(guī)范的內容而言的。首先，在誰購買即購買主體的資格方面，規(guī)定還不夠明確。根據《意見》的規(guī)定，購買主體包括行政機關、參照公務員法管理的具有行政管理職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織，而關于人大、法院、檢察院等國家機關和黨的機關是否屬于采購主體尚不夠明確。其次，在向誰購買即承接主體方面，現行政府采購制度只注重不同社會力量按同一標準競爭，在很大程度上忽略了不同服務內容的差異屬性以及企業(yè)和社會組織由于組織性質的不同而在特定公共服務的生產上具有不同的優(yōu)劣。再次，服務績效評估機制方面存在缺失，過于依賴社會組織的自我評估，評估的客觀公正性和效果難以保證。

基于上述不足，要適應并推進政府購買社會組織服務的實踐，就必須加緊推進政府購買社會組織服務的制度建設，構建政府購買社會組織服務的制度體系。

第一，推進政府購買社會組織服務的立法工作，增強制度的權威性。當前，政府購買社會組織服務的目錄、內容、方式等方面之所以在實踐中缺乏統(tǒng)一的標準，隨意性非常大，一個至關重要的原因就在于缺少法律法規(guī)的規(guī)范。建議抓緊制定一部《政府購買公共服務法》，對政府購買公共服務的目標、方式、內容、程序進行明確規(guī)定，并且對政府購買社會組織服務進行專門規(guī)定。在《政府購買公共服務法》一時難以出臺的情況下，也可考慮對《政府采購法》進行修改，補充政府購買公共服務的內容，以適應當前政府購買社會組織服務實踐的需要。

第二，促進政府購買社會組織服務正式規(guī)則和非正式規(guī)則的互嵌，增強制度的體系性。要保證政府購買社會組織服務的正式規(guī)則在執(zhí)行中不走樣，就要促進政府購買社會組織服務正式規(guī)則和非正式規(guī)則的互嵌，增強正式規(guī)則和非正式規(guī)則的相互銜接、相互配套和相互支持。其一是要求政府購買社會組織服務的正式規(guī)則嵌入地方性知識中，既超越于非正式規(guī)則，又能兼顧非正式規(guī)則而不與其脫節(jié)。其二是要求正式規(guī)則體系內的全國性法律、法規(guī)、規(guī)章和地方性規(guī)范文件上下銜接、密切配合、協調合作，增強政府購買社會組織服務的體系性。

第三，構建內容全面的政府購買社會組織服務制度體系，增強制度的完整性。首先，從制度上明確購買主體的資格。當前，《政府采購法》對購買主體的規(guī)定具有一定的彈性和適應性。建議在保留一定彈性空間的基礎上，采取具體例舉法，將人大、法院、檢察院等行政機關之外的國家機關和黨的機關納入進去。其次，規(guī)范政府購買社會組織服務的準入制度。在選擇政府購買社會組織服務的承接主體方面，既要堅持公平競爭的原則，不得對承接主體實行差別化歧視，又需要考慮到服務內容和承接主體性質的差異，對于養(yǎng)老助殘、社區(qū)矯正、法律援助等特定領域，在同等條件下優(yōu)先向社會組織購買。再次，在制度上規(guī)范政府購買社會組織服務的內容。不屬于政府職能范圍的、必須由政府直接提供的（如國家安全、政府決策、司法審判等）、政府提供在效率上明顯高于市場供給的服務事項，不應列為購買內容。因此，對于可以列入購買范圍的公共服務內容和不能列入購買范圍的公共服務內容，應該進行梳理并具體在政府購買社會組織服務的相關制度上進行明確規(guī)定，以免造成各地實踐上的誤解和隨意性。最后，完善社會組織服務績效評估機制，對評估主體、評估指標和評估流程進行科學的設計。評估主體除了政府之外，還應該包括作為消費者的社會公眾和第三方評估機構，其中社會公眾的滿意度在評估意見中應該得到充分的反映。社會組織的自我評估一定要按照科學的標準嚴格進行。在評估指標的設計方面，應力求科學、涵蓋全面，在權重賦予上應該合理，嚴格遵循明確性、具體性、可行性、現實性和時效性等評價指標設計原則。在評估流程方面，應該將事前、事中和事后評估有機地結合起來。其中，事前評估著重對購買資金的合理性、購買內容的具體屬性、承接主體的組織性質和資質進行具體評估，以幫助科學選擇承接主體；事中評估著重分析承接主體生產服務的數量和質量、服務接受者的滿意度等方面，以及時發(fā)現和解決服務生產中的問題；事后評估側重考核承接主體服務的整體績效，以合理確定激勵方案。

    （文章來源：《中國社會科學報》2016年04月27日第7版  作者單位：華東政法大學政治學與公共管理學院）