公共財(cái)政支持普惠性幼兒園：基于學(xué)券制分析框架的中美比較

 

彭湃 俞文

內(nèi)容提要：利用公共財(cái)政來支持普惠性幼兒園，不僅在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上具有合理性，對實(shí)現(xiàn)我國學(xué)前教育中長期規(guī)劃目標(biāo)也具有重要的實(shí)踐意義。美中兩地(佐治亞州、深圳市)均采用受管制的準(zhǔn)學(xué)券制，綜合利用財(cái)政工具、管制措施和配套服務(wù)來支持普惠性的學(xué)前教育。通過比較分析和初步評估，發(fā)現(xiàn)佐治亞州Pre-K項(xiàng)目在降低家庭教育成本負(fù)擔(dān)和保障教育質(zhì)量上卓有成效，而深圳市的普惠園項(xiàng)目在教育公平和教育供給上改進(jìn)頗多。建議普惠園項(xiàng)目加大財(cái)政投入力度直接補(bǔ)貼教師并提高教育質(zhì)量。

　　關(guān) 鍵 詞：普惠性幼兒園 學(xué)券制 學(xué)前教育 教育財(cái)政

　 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出，到2020年我國要基本普及學(xué)前教育。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)宏偉目標(biāo)，必須堅(jiān)持學(xué)前教育普惠性和公益性的定位。國際經(jīng)驗(yàn)顯示，沒有公共財(cái)政投入，學(xué)前教育將面臨著極大的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。我國共有近20萬所幼兒園，其中民辦幼兒園占67%，招生數(shù)超過50%[1]。在很多城市，民辦幼兒園的數(shù)量以及招生數(shù)已經(jīng)占絕對主體地位。而公共財(cái)政一般采用傾斜性的分配體制，僅支持為數(shù)極少的公辦幼兒園。財(cái)政資金分配不公平，使用效率不高[2]，大力發(fā)展公辦幼兒園還面臨著布局、編制等諸多難題。而大量民辦幼兒園由于缺乏財(cái)政支持，保教質(zhì)量不盡如人意。國家財(cái)政支持幼兒教育已經(jīng)成為世界發(fā)展趨勢[3]。因此，對于這些城市，有必要積極扶持達(dá)到辦園標(biāo)準(zhǔn)、面向大眾、收費(fèi)較低但有質(zhì)量的普惠性民辦幼兒園。那么，公共財(cái)政如何支持普惠性幼兒園？如何從學(xué)理角度來分析和評估這樣的財(cái)政投入政策？本文使用學(xué)券制的分析框架，以美國佐治亞州的Pre-K項(xiàng)目以及中國深圳市的普惠性幼兒園項(xiàng)目為例進(jìn)行比較分析，為實(shí)施類似財(cái)政政策的地方提供參考。

　　一、公共財(cái)政支持學(xué)前教育普及的合理性

　　(一)作為消費(fèi)的學(xué)前教育

　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，幼兒園增加一個(gè)幼兒的邊際成本不為零，也完全可以排除其他學(xué)生入園接受教育，因此學(xué)前教育不具有純公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，即消費(fèi)上的非排他性和非競爭性[4]。很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為教育是“公共提供的私人產(chǎn)品”(如斯蒂格利茨)[5]或者是“私人產(chǎn)品”(如羅森)[6]。私人產(chǎn)品本應(yīng)由市場提供效率才最高，但學(xué)前教育如果完全由市場提供，必然會出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象，即經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)的家庭會讓子女接受質(zhì)量較高、但價(jià)格也較高的服務(wù)；而經(jīng)濟(jì)能力弱的家庭要么選擇接受價(jià)格較低但質(zhì)量也較低的服務(wù)，要么選擇不接受學(xué)前教育。此外，一些家庭尤其是弱勢階層的家庭并不了解學(xué)前教育的重要性，在教育問題上比較短視，讓子女接受學(xué)前教育的意愿不足，政府基于父愛主義應(yīng)該給予這些家庭支持。因此，由公共財(cái)政來承擔(dān)部分或全部的學(xué)前教育成本，有利于改善不利地位家庭子女的學(xué)前教育機(jī)會，促進(jìn)教育公平。這對于普及學(xué)前教育的目標(biāo)是有利的。

　　(二)作為投資的學(xué)前教育

　　弗里德曼認(rèn)為，兒童所受的教育能促進(jìn)穩(wěn)定和民主的社會而增加他人的福利，有較大的“鄰近影響”[7]，因而能產(chǎn)生社會收益。這也是公共財(cái)政支持學(xué)前教育的理由。政府投資學(xué)前教育，是一種合算的公共投資。首先，普及學(xué)前教育能提高家庭中女性的勞動參與率，增加社會產(chǎn)出和稅收。其次，普及學(xué)前教育，尤其是投資于不利地位的兒童，能提高他們未來的生產(chǎn)率和收入，減少補(bǔ)償教育的成本，減少犯罪和公共補(bǔ)助。巴雷特的薈萃分析顯示，增加公共投資于普及性學(xué)前教育項(xiàng)目能夠產(chǎn)生很大的教育、社會和經(jīng)濟(jì)收益。精心設(shè)計(jì)的學(xué)前教育項(xiàng)目能改善長期的學(xué)業(yè)成功，包括更高的成就測試分?jǐn)?shù)、更低的留級率和特殊教育率、更高的教育獲得。有很強(qiáng)的證據(jù)表明經(jīng)濟(jì)不利的兒童從學(xué)前教育中收獲了長期收益，但其他背景兒童也在受益[8]20。如果學(xué)前教育項(xiàng)目只針對弱勢群體(比如美國的Head Start)或只針對具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)地位群體的子女(如貴族幼兒園)，有可能會導(dǎo)致社會隔離。

　　二、學(xué)券制分析框架

　　(一)學(xué)券制的含義及特性

　　學(xué)券是由政府用公共財(cái)政支付的教育憑證。學(xué)券制指的是這樣一種公共教育財(cái)政投入機(jī)制：家長從政府獲得學(xué)券，自由選擇并向受許可的教育機(jī)構(gòu)支付子女的學(xué)費(fèi)，教育機(jī)構(gòu)持學(xué)券從政府獲得資金。有關(guān)學(xué)券制的討論基本來源于弗里德曼的經(jīng)典著作《資本主義與自由》中的有關(guān)建議。他承認(rèn)教育存在正的外部性，但他并不認(rèn)為由政府掌管學(xué)校、直接提供教育服務(wù)是正當(dāng)?shù)摹ＫJ(rèn)為教育服務(wù)的生產(chǎn)和分配應(yīng)當(dāng)交給市場，強(qiáng)調(diào)自由選擇和競爭。學(xué)券制就是一種“政府投入”和“市場機(jī)制”的結(jié)合，與傳統(tǒng)的政府壟斷辦學(xué)、學(xué)生強(qiáng)制就近入學(xué)相比，學(xué)券制可以增加父母自由選擇教育機(jī)構(gòu)的可能；能促進(jìn)教育機(jī)構(gòu)之間的競爭、提高整個(gè)教育系統(tǒng)的質(zhì)量和運(yùn)作效率。與完全的教育市場化相比，學(xué)券制的優(yōu)勢在于保障弱勢地位兒童的受教育權(quán)利。

　　(二)學(xué)券制的評估框架

　　列文提出了評估學(xué)券制的四個(gè)經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)則[9]。一是選擇自由度，指的是家長在不同教育機(jī)構(gòu)中進(jìn)行選擇的自由度。二是生產(chǎn)效率，指的是給定成本時(shí)的最大產(chǎn)出。三是公平程度，指入學(xué)機(jī)會的平等，即不同階層的家庭接受學(xué)前教育機(jī)會的平等度。四是社會凝聚力，指的是不同背景幼兒的共同教育經(jīng)歷。這四個(gè)經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)則綜合考慮了學(xué)前教育的經(jīng)濟(jì)和社會影響，但這些影響很多是理想狀態(tài)下的間接影響甚至長期影響，直接用于評估的難度較大。此外，這些準(zhǔn)則是將學(xué)前教育作為一個(gè)“黑箱”來看待的，難以深入學(xué)前教育的內(nèi)部。因此，評估準(zhǔn)則需要在此基礎(chǔ)上改進(jìn)。

　　筆者認(rèn)為，評估學(xué)券制可以根據(jù)以下五個(gè)“度”來開展：1)家庭負(fù)擔(dān)教育成本的降低程度；2)教育供給的增加程度；3)教育質(zhì)量的保障程度；4)教育公平的改進(jìn)程度；5)家長選擇自由的增加程度。這五個(gè)“度”既考慮了學(xué)券制的經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)意圖，又能緊密結(jié)合學(xué)前教育的實(shí)際，可以運(yùn)用這五個(gè)“度”對政策初步評估。當(dāng)然，在不同的經(jīng)濟(jì)社會背景中，這五個(gè)度的相對重要性排序是有差異的，因此不能簡單地將五個(gè)“度”直接比較。此外，對于同一個(gè)“度”而言，在不同的情境中含義也有差異。比如對于教育質(zhì)量的保障度，在發(fā)展中國家，提升教師工資與加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)可能更重要，而在發(fā)達(dá)國家可能與教師專業(yè)發(fā)展和課程標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行關(guān)系更大。

　　(三)學(xué)券制的政策工具

　　學(xué)券制在實(shí)施中有著三種不同維度的政策工具：財(cái)政、管制以及支持服務(wù)[9]。這些政策工具的設(shè)計(jì)影響著前述五個(gè)“度”的實(shí)現(xiàn)程度。

　　財(cái)政工具指的是學(xué)券的額度大小、如何分配(即誰有資格獲得學(xué)券)、教育機(jī)構(gòu)是否能在學(xué)券外征收額外的學(xué)費(fèi)。一般來說，政府提供的學(xué)券額度越大，對幼兒園兒童的補(bǔ)貼越多，就能吸引更多潛在的學(xué)前教育服務(wù)機(jī)構(gòu)以增加供給，這對于降低教育分擔(dān)成本和提高選擇自由度有利；在增加額度的同時(shí)，如果學(xué)券資金能真正用于教育上，而不是轉(zhuǎn)化為投資者收益，對于教育質(zhì)量的提升也是有益的。對于學(xué)券的分配而言，如果學(xué)券是普惠性的，即不管家庭窮富均能獲得，那么可能會造成浪費(fèi)以及成本的增加，可能不利于公平；如果學(xué)券只分配給貧困家庭，那么顯然是能促進(jìn)公平的。對于教育機(jī)構(gòu)能否再征收學(xué)費(fèi)，如果允許收取且額度較大，那么可能不利于公平。

　　管制措施指的是政府所設(shè)置的準(zhǔn)入資格、辦學(xué)要求、補(bǔ)助使用規(guī)定，比如有關(guān)教師任職資格和師生比方面的要求，有關(guān)課程的要求等。管制得越細(xì)致越全面，對于提升教育質(zhì)量一般而言是有益的，對于整體提升教育公平水平也是有益的。但管制過于繁瑣和標(biāo)準(zhǔn)化，也可能造成幼兒園千園一面，降低家長選擇自由度。如果準(zhǔn)入資格過高，會造成幼兒園進(jìn)入門檻高；如果管制壓力過大，可能會導(dǎo)致幼兒園退出學(xué)券制，這兩點(diǎn)都影響供給和需求滿足程度。

    支持服務(wù)指的是政府為實(shí)施學(xué)券制而提供的服務(wù)，主要包括信息公開和校車服務(wù)。全面豐富的支持服務(wù)有利于家長掌握信息、合理選擇幼兒園、降低擇園的難度和成本，因而能夠改善選擇自由度。但校車服務(wù)如果收費(fèi)過高，會提高家庭負(fù)擔(dān)的教育成本，也會影響教育公平的改進(jìn)程度。

    三、兩地各政策維度比較

    在實(shí)踐中，由于存在諸多約束，學(xué)券制并不能完全按照嚴(yán)格的學(xué)術(shù)定義來實(shí)施，而是由地方政府根據(jù)具體的情形以及目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)設(shè)計(jì)不同的政策工具，是受管制的準(zhǔn)學(xué)券制。比如由補(bǔ)貼家庭變成直接補(bǔ)貼幼兒園，對幼兒園實(shí)行學(xué)費(fèi)限價(jià)等等。美國佐治亞州的Pre-K項(xiàng)目和我國深圳市實(shí)施的普惠性幼兒園項(xiàng)目①均屬于這種受管制的準(zhǔn)學(xué)券制。

    佐治亞州的Pre-K項(xiàng)目于1995年開始全面實(shí)施，其目的在于為4歲的州住戶兒童提供至少180天(每天6.5小時(shí))的高質(zhì)量學(xué)前教育服務(wù)，為他們上學(xué)前班(Kindergarten)做好準(zhǔn)備。Pre-K項(xiàng)目是美國各州中首個(gè)普惠性的學(xué)前教育項(xiàng)目，曾獲得哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院授予的美國政府最佳創(chuàng)新獎。該項(xiàng)目實(shí)施已經(jīng)有20年，制度建設(shè)比較成熟，整體質(zhì)量在美國50個(gè)州中排名前四。目前佐治亞州有約60%的4歲兒童參與了Pre-K項(xiàng)目。Pre-K項(xiàng)目是在當(dāng)時(shí)州長的策劃和直接領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施的。州早期照顧與學(xué)習(xí)部(DECAL)就是為了順利推行該項(xiàng)目而專門設(shè)立的部門。深圳市的普惠性幼兒園項(xiàng)目(以下簡稱普惠園項(xiàng)目)于2013年正式實(shí)施，尚處于項(xiàng)目建設(shè)的初期。該項(xiàng)目是深圳市貫徹“國十條”等文件的意見，利用公共財(cái)政支持普惠性幼兒園，健全學(xué)前教育公共服務(wù)體系的探索和創(chuàng)新。該項(xiàng)目也屬于國內(nèi)地方政府購買學(xué)前教育公共服務(wù)的先行舉措。表1提供兩地項(xiàng)目的具體比較。

    (一)財(cái)政工具

    從財(cái)政來源看，Pre-K項(xiàng)目來自州教育彩票收入，由DECAL直接管理。項(xiàng)目使用教育彩票收入而不是政府稅收的主要原因有：第一，增稅會導(dǎo)致政治上的風(fēng)險(xiǎn)，而彩票并不會損害任何階層的利益；第二，已經(jīng)有很多人花費(fèi)大量金錢選擇去鄰州購買彩票；第三，彩票獲得了該州公眾的支持；第四，州長“對于教育有傳教士般的熱情”，并為彩票法案的通過進(jìn)行了多年的議會斗爭。普惠園項(xiàng)目的財(cái)政來源為學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，是深圳市為了建立學(xué)前教育發(fā)展激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮公共財(cái)政的導(dǎo)向作用而專門設(shè)立的。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由區(qū)教育局管理。相比較而言，普惠園項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)來源為區(qū)財(cái)政，來源層次稍低，且容易產(chǎn)生較大的區(qū)際差異；而Pre-K項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)來源為州級統(tǒng)籌，因此能做到全州項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。但是，Pre-K項(xiàng)目的可持續(xù)性依賴于彩票收入的穩(wěn)定增長。在保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上，如果收入不增加，項(xiàng)目能惠及的幼兒數(shù)量就受到了極大限制。普惠園項(xiàng)目所依賴的財(cái)政資金相對更為穩(wěn)定。

    從補(bǔ)助方式看，Pre-K項(xiàng)目以學(xué)生為單位，直接補(bǔ)貼給機(jī)構(gòu)；普惠園項(xiàng)目的補(bǔ)貼較為復(fù)雜，涉及機(jī)構(gòu)、教師和幼兒三種對象。機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼以班級為單位；教師補(bǔ)貼只針對非在編長期從教人員，幼兒補(bǔ)貼只涉及戶籍兒童和符合條件的非戶籍兒童。復(fù)雜的補(bǔ)貼方式有著特定的政策目標(biāo)：長期從教津貼旨在緩解幼師收入過低、流動性過大的問題；而兒童成長補(bǔ)貼則是為了降低幼兒家庭教育成本的分擔(dān)比例。補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)以學(xué)生為單位還是以班級為單位，不存在優(yōu)劣，主要是看管理的方便程度。以學(xué)生為單位，可能造成幼兒園謊報(bào)學(xué)生數(shù)量騙取補(bǔ)貼，不易于管理；以班級為單位則這種風(fēng)險(xiǎn)更小，因?yàn)榘嗉墧?shù)更穩(wěn)定，易于檢查，還有利于抑制大班化。

    從補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)看，Pre-K項(xiàng)目的補(bǔ)助額度要遠(yuǎn)大于普惠園項(xiàng)目。粗略計(jì)算發(fā)現(xiàn)，Pre-K項(xiàng)目班均補(bǔ)貼為60000美元/年(3000美元/生*20人)，足以支付每個(gè)班2名老師的工資(最低工資合計(jì)約35000美元，見表1)；而普惠園項(xiàng)目班均補(bǔ)貼為40000元，遠(yuǎn)不足以支付每個(gè)班2名老師的工資(最低工資2712元*2人*12月=65088元②)。兒童成長補(bǔ)貼(1500元/年)還達(dá)不到到家庭所繳納保教費(fèi)(760元/月*9月=6840元/年③)的四分之一。從費(fèi)用收取來看，Pre-K在規(guī)定的6.5小時(shí)內(nèi)不收保教費(fèi)。普惠園是全日制的項(xiàng)目，幼兒園可以收取保教費(fèi)。Pre-K項(xiàng)目在6.5小時(shí)外的收費(fèi)(如托管教育)主要看學(xué)生家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，對于低收入家庭是不收費(fèi)的，對于其他家庭的收費(fèi)有額度上的規(guī)定。Pre-K對于餐飲、健康服務(wù)等收費(fèi)也只針對其他家庭。普惠園項(xiàng)目允許幼兒園對餐飲和健康服務(wù)等項(xiàng)目收費(fèi)，但需要提前報(bào)批。也就是說，Pre-K項(xiàng)目主要補(bǔ)貼的是保教費(fèi)用，而非其他費(fèi)用。由于美國的家庭收入征信系統(tǒng)比較完善，能夠區(qū)分貧困兒童，因此在其他費(fèi)用的免除方面能有針對性。而當(dāng)前我國尚無此條件，因此在保教費(fèi)和其他費(fèi)用收取方面只能對所有兒童一視同仁。

    從幼兒準(zhǔn)入來看，Pre-K項(xiàng)目只針對4歲的州住戶兒童，而普惠園項(xiàng)目針對全體學(xué)前教育幼兒，前者的范圍遠(yuǎn)沒有后者大。資料顯示Pre-K項(xiàng)目2012/2013年度資助幼兒84000人，這尚不足普惠園項(xiàng)目2015年計(jì)劃覆蓋15萬學(xué)生的60%。Pre-K項(xiàng)目中，對于地方中小學(xué)設(shè)置的項(xiàng)目，如果存在學(xué)區(qū)(即規(guī)定的中小學(xué)就近入學(xué)區(qū)域)，Pre-K項(xiàng)目優(yōu)先招收學(xué)區(qū)內(nèi)的幼兒，且有可能會存在排隊(duì)現(xiàn)象。而普惠園項(xiàng)目沒有就近入園的規(guī)定?？偟膩碚f，普惠園項(xiàng)目在“普”的范圍更大；Pre-K項(xiàng)目“惠”的程度更高。

    (二)管制措施

　　從機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入來看，兩地的項(xiàng)目均由學(xué)前教育機(jī)構(gòu)自愿申請。Pre-K項(xiàng)目對所有性質(zhì)的機(jī)構(gòu)開放，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)按照性質(zhì)可以分為私立營利性、私立非營利性(一般為教會舉辦)以及公立機(jī)構(gòu)。在Pre-K項(xiàng)目中，這三類機(jī)構(gòu)服務(wù)的幼兒比例約為45∶10∶45。將私立營利性機(jī)構(gòu)納入公共財(cái)政資助是具有爭議的，也是Pre-K項(xiàng)目的“關(guān)鍵決策點(diǎn)”。這一決策事實(shí)上有兩股力量在起作用。第一，政府有普及學(xué)前教育的宏大計(jì)劃，但新建公立機(jī)構(gòu)所帶來的設(shè)施以及時(shí)間成本是巨大的，因此政府想依靠數(shù)量眾多的私立營利性機(jī)構(gòu)已有的設(shè)施設(shè)備，直接把錢投給學(xué)生而非“磚和水泥”。第二，私立營利性機(jī)構(gòu)害怕政府項(xiàng)目威脅其市場地位。在1992-1995年的試點(diǎn)期中，Pre-K項(xiàng)目面對的是貧困家庭兒童，私立營利性機(jī)構(gòu)對加入項(xiàng)目并不感興趣。但項(xiàng)目具有普惠性特點(diǎn)后，它們申請的主動性大大增加。此外，私立營利性學(xué)前教育產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的游說能力，也是一個(gè)不可忽視的因素。普惠園項(xiàng)目只針對社會力量舉辦的幼兒園，即民辦幼兒園，不包括原有的公辦幼兒園。長期從教津貼的發(fā)放也不涉及原有公辦園的編制內(nèi)教師。這一準(zhǔn)入機(jī)制的重要背景是公共財(cái)政對于學(xué)前教育投入的長期缺位(政府投入的公辦園數(shù)量極少)，政府有財(cái)力但既有市場格局難以打破。項(xiàng)目專門針對民辦園，目的就是為了將其納入公共財(cái)政的保障中?？偟膩碚f，兩地機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的區(qū)別有著不盡相同的必要性和可能性。

　　從班額和師生比看，兩地項(xiàng)目均有嚴(yán)格規(guī)定。但比較而言，普惠園的班額要大于Pre-K項(xiàng)目。另外，Pre-K項(xiàng)目對于班級最低人數(shù)有規(guī)定，低于19人可能會導(dǎo)致項(xiàng)目終止。這種標(biāo)準(zhǔn)化使得項(xiàng)目缺乏一定的靈活性。教師工資方面，Pre-K項(xiàng)目按照主班老師的學(xué)歷以及資格證書規(guī)定了最低工資；普惠園項(xiàng)目也有相關(guān)要求，但規(guī)定更為細(xì)致，尤其是對于保教費(fèi)中用于教師工資的比例有了明確規(guī)定。從補(bǔ)助使用的安排來看，Pre-K項(xiàng)目規(guī)定了管理費(fèi)用占補(bǔ)貼的最高比例，以及用于班級設(shè)備與材料的最低支出(州教育部列出了建議配置清單)。而普惠園項(xiàng)目僅有原則性的規(guī)定。

　　管制措施方面，兩地項(xiàng)目差異最大的地方在于課程教材、教育標(biāo)準(zhǔn)方面。Pre-K項(xiàng)目要求達(dá)到佐治亞州早期學(xué)習(xí)與發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)(GELDS)。該標(biāo)準(zhǔn)在身體發(fā)展和運(yùn)動技能等5個(gè)大維度32個(gè)子維度方面有著細(xì)致的指標(biāo)。Pre-K項(xiàng)目對于教材使用也有明確的規(guī)定。Pre-K項(xiàng)目要求教師使用標(biāo)準(zhǔn)化的兒童作業(yè)樣本系統(tǒng)，來記錄兒童成長信息，并要求上傳到指定地點(diǎn)，此記錄幼兒園至少要保存3年。而普惠園項(xiàng)目僅對教育教學(xué)做了若干原則性的規(guī)定(如禁止“小學(xué)化”)。

　　為落實(shí)管制措施，Pre-K項(xiàng)目聘請了多位顧問，平均每年對每個(gè)機(jī)構(gòu)檢查訪問3-4次，重點(diǎn)是班級教學(xué)。由于Pre-K項(xiàng)目將私立營利性機(jī)構(gòu)視為合作伙伴，采取了非常“客戶導(dǎo)向”的溝通方式，因此這種檢查訪問受到了歡迎。此外，機(jī)構(gòu)每年需要向DECAL提交對賬表，該格式表需要詳盡記錄資金花費(fèi)情況。機(jī)構(gòu)需要提供至少過去三年的原始票據(jù)供第三方審計(jì)使用，審計(jì)費(fèi)用由機(jī)構(gòu)支付。深圳市出臺了《民辦幼兒園財(cái)務(wù)管理辦法(試行)》和《學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》，規(guī)定教育行政部門對普惠園定期進(jìn)行財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)，強(qiáng)調(diào)管理規(guī)范性。二者之間的區(qū)別在于，Pre-K項(xiàng)目的審計(jì)是主要由第三方負(fù)責(zé)，并非每年都進(jìn)行，DECAL只保留了審計(jì)的權(quán)利；而普惠園項(xiàng)目的檢查和審計(jì)很大程度上依賴教育行政部門。

　　(三)支持服務(wù)

兩地項(xiàng)目均不強(qiáng)制要求幼兒園提供校車服務(wù)。如果幼兒園提供此服務(wù)，Pre-K項(xiàng)目可以報(bào)銷對于貧困兒童的費(fèi)用，但普惠園項(xiàng)目無此規(guī)定。在信息公開方面，兩地項(xiàng)目都提供了幼兒園的一般信息，如地址、電話、許可證編號、管理人等。此外，Pre-K項(xiàng)目還提供了幼兒園的容納能力、提供的服務(wù)項(xiàng)目信息等。在涉及幼兒園質(zhì)量信息時(shí)，Pre-K項(xiàng)目公開了幼兒園的檢查報(bào)告；普惠園項(xiàng)目則公開了幼兒園的辦園等級(省、市、區(qū)一級以及規(guī)范)、年檢結(jié)論(合格、基本合格)和所獲獎勵(lì)的名稱。Pre-K項(xiàng)目還為家長提供了項(xiàng)目手冊，為有意申請的機(jī)構(gòu)提供近100頁的詳細(xì)說明。

    四、初步評估

    由于Pre-K和普惠園項(xiàng)目誕生于不同的經(jīng)濟(jì)社會情境，項(xiàng)目目標(biāo)和實(shí)施時(shí)間也有較大差異，因此將二者的實(shí)施效果進(jìn)行直接比較并不恰當(dāng)。這里僅對二者進(jìn)行初步評估。

   (一)家庭負(fù)擔(dān)教育成本的降低程度

Pre-K項(xiàng)目對于規(guī)定課時(shí)內(nèi)的教育服務(wù)不收取保教費(fèi)，所有兒童均可以免費(fèi)入學(xué)；對于課時(shí)外的服務(wù)，對于貧困家庭兒童不收費(fèi)。2012/2013學(xué)年，Pre-K項(xiàng)目共覆蓋到81683名4歲兒童，占適齡兒童的近6成。政府共支付了約2.9億美元。這大大降低了該州家庭負(fù)擔(dān)的學(xué)前教育成本。由于美國大部分州的Pre-K項(xiàng)目都只針對貧困家庭子女，這導(dǎo)致收入高于貧困線但低于中位數(shù)的家庭子女的學(xué)前教育入學(xué)率反倒最低[8]4，形成一個(gè)“夾心層”。而佐治亞州的Pre-K項(xiàng)目是普惠性的，因此能降低進(jìn)入項(xiàng)目的所有家庭的教育成本。

    普惠園項(xiàng)目中可以收取限價(jià)線之下的保教費(fèi)，規(guī)定了“三年內(nèi)不漲價(jià)”，發(fā)放了兒童健康成長補(bǔ)貼。保教費(fèi)是家庭負(fù)擔(dān)學(xué)前教育成本的主體部分。但由于限價(jià)線相對于原先保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低程度不大，且兒童健康成長補(bǔ)貼的額度較小，因此普惠園項(xiàng)目中家庭負(fù)擔(dān)教育成本的絕對額降低的程度相對不足。公開的報(bào)道顯示，普惠園收費(fèi)限價(jià)政策對民辦幼兒園收費(fèi)的調(diào)控作用逐漸顯現(xiàn)，但收費(fèi)仍然處于上漲趨勢[10]。當(dāng)然，隨著政府投入的加大，保教費(fèi)能保持穩(wěn)定的話，家庭教育成本的負(fù)擔(dān)比例有著很大的改善空間。

    (二)教育供給的增加程度

    教育供給的增加程度可以從學(xué)前教育的入學(xué)率來考查。在Pre-K項(xiàng)目實(shí)施之前，佐治亞州并沒有政府財(cái)政支持的普惠性學(xué)前教育項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施后，4歲兒童的學(xué)前教育入學(xué)率逐漸提高。3歲兒童沒有實(shí)施Pre-K項(xiàng)目，其入園率要低很多。如2012/2013學(xué)年，3歲兒童沒有入園或在其他私立機(jī)構(gòu)受保育的合計(jì)占90%，而4歲兒童的這個(gè)比例只有34%(美國平均比例為59%)[11]47-48。因此，可以判定Pre-K項(xiàng)目在很大程度上增加了對4歲兒童的學(xué)前教育供給。但是，由于較為苛刻的班額制和經(jīng)費(fèi)限制，每年有部分符合條件的兒童不能進(jìn)入項(xiàng)目，比如2011/2012學(xué)年，4歲幼兒中有7.7%因?qū)W位不足而處于等待名單中[12]。

    就普惠園項(xiàng)目而言，教育供給的增加程度同樣十分明顯。項(xiàng)目范圍不斷擴(kuò)大，從2013年到2015年初，分批新增了550所普惠性幼兒園，已占到幼兒園總數(shù)的三分之一。同時(shí)，新生學(xué)位也有大幅增加。由于普惠園“廣覆蓋、?；?rdquo;的性質(zhì)，可以預(yù)計(jì)那些過去難以接受三年學(xué)前教育的兒童能有機(jī)會接受質(zhì)量有保障的學(xué)前教育。此外，由于存在特色園、普惠園等多種形式的幼兒園，因此供給的多樣性也有了保障?？偟膩碚f，由于強(qiáng)有力的財(cái)政支持，普惠園項(xiàng)目教育供給的增加程度要比依賴彩票收入的Pre-K項(xiàng)目更高。

    (三)教育質(zhì)量的保障程度

    Pre-K項(xiàng)目的教育質(zhì)量保障措施有：統(tǒng)一的學(xué)前教育課程標(biāo)準(zhǔn)、教材配備、檢查督導(dǎo)、教師學(xué)歷規(guī)定、教學(xué)時(shí)間安排、教育測評、一定數(shù)量的資金用于設(shè)備材料購置等。這些質(zhì)量保障措施主要集中于幼兒學(xué)習(xí)成果的直接度量。一項(xiàng)評估研究表明，Pre-K項(xiàng)目為所有參與的兒童入小學(xué)提供了有益的體驗(yàn)，這種體驗(yàn)不存在性別差異和家庭收入差異。Pre-K項(xiàng)目讓在兒童語言、識字、數(shù)學(xué)和一般性知識等方面取得了統(tǒng)計(jì)上顯著的發(fā)展。

    普惠園項(xiàng)目的教育質(zhì)量保障措施有：辦園準(zhǔn)入條件規(guī)定、發(fā)放長期從教津貼、加強(qiáng)教師培訓(xùn)等。除教師培訓(xùn)外，這些措施雖然并非直接與課程教學(xué)質(zhì)量相關(guān)，但辦園準(zhǔn)入條件確保了硬件設(shè)施，長期從教津貼降低了教師的流動率，這與這些幼兒園未進(jìn)入項(xiàng)目之前已經(jīng)有很大的改進(jìn)。根據(jù)對70所試點(diǎn)園進(jìn)行的初步調(diào)查，普惠園教職工工資連年增長，其中2012年比2011年增長18%，2013年比2011年增長23%；普惠園教師的年流動率從2012年的10%下降到2013年的7%，教師持證率達(dá)到91%，專業(yè)化程度不斷提高[10]?？梢?，這些措施對于“保基本、有質(zhì)量”有促進(jìn)作用。

    (四)教育公平的改進(jìn)程度

    教育公平本身就是普惠性學(xué)前教育項(xiàng)目的目標(biāo)導(dǎo)向。如果佐治亞州只有面向貧困學(xué)生的Head-Start項(xiàng)目，那么位于貧困線之上但收入仍然較低的家庭的學(xué)前教育機(jī)會會大幅減少。事實(shí)上，2012/2013學(xué)年全美4歲幼兒中只有10%進(jìn)入Head-Start項(xiàng)目[11]7，佐治亞州更是只有7%?？梢?，如果沒有普惠性的Pre-K項(xiàng)目，該州的學(xué)前教育入學(xué)率會低很多。另外，數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)入Pre-K項(xiàng)目的兒童中有6成左右來自經(jīng)濟(jì)不利地位的家庭[12]。因此，可以認(rèn)為該項(xiàng)目改進(jìn)了教育公平。

    普惠園項(xiàng)目是“廣覆蓋、面向大眾的”，其中并不包含收費(fèi)高昂的特色園，由于很多普惠園接收的是家庭經(jīng)濟(jì)地位中等或偏下的幼兒，因此該項(xiàng)目事實(shí)上大幅改進(jìn)了教育公平的程度。只是這種教育公平的改進(jìn)在家長看來并不明顯。一方面，家長所支付的保教費(fèi)用并沒有明顯減少；另一方面，保障教育質(zhì)量的措施基本上是間接的，家長沒有明顯體會。相對于Pre-K項(xiàng)目來說，普惠園項(xiàng)目覆蓋了學(xué)前的全年齡段，覆蓋的兒童數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過前者，因此可以認(rèn)為該項(xiàng)目在教育公平的改進(jìn)程度上要更大。

    (五)家長選擇自由的增加程度

    Pre-K項(xiàng)目對公立和私立機(jī)構(gòu)均開放準(zhǔn)入，并加大布點(diǎn)的覆蓋度和信息的公開。這些因素的確增加了家長選擇自由度的可能。但由于家長對于幼兒園的選擇主要看上學(xué)距離，以及Pre-K項(xiàng)目半日制外所提供的服務(wù)，加之項(xiàng)目較為僵化的班額制、學(xué)區(qū)制和排隊(duì)制，所以家長選擇自由度的增加是有限的。普惠園項(xiàng)目雖然只針對社會力量舉辦的幼兒園，但由于它們是深圳市幼兒園的主體部分，加之普惠園招生不分學(xué)區(qū)進(jìn)行，以及全日制保教，因此家長選擇的自由度很大。但是幼兒園仍然收取保教費(fèi)，因此這種選擇自由度仍受家庭財(cái)政狀況的約束。

    五、討論與建議

    通過上述比較分析和評估，可以判斷普惠園項(xiàng)目符合當(dāng)前深圳的學(xué)前教育市情。它增加了教育供給，改進(jìn)了教育公平，起到了保障教育質(zhì)量的作用。參考Pre-K項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，筆者有如下建議：

    第一，對學(xué)券制項(xiàng)目進(jìn)行評估，不能完全依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)準(zhǔn)則，更多的要考慮學(xué)前教育的實(shí)際情況和最緊要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如學(xué)券究竟是直接補(bǔ)貼家庭還是教育機(jī)構(gòu)的問題，新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為前者更優(yōu)，能讓家庭手持貨幣選票，促進(jìn)幼兒園之間的競爭，提高學(xué)前教育市場的整體效率。但在中國的教育國情中，重視子女教育并為之投資的傳統(tǒng)以及多年的學(xué)前教育市場化改革，使得為學(xué)前教育支付學(xué)費(fèi)，由家庭分擔(dān)部分教育成本并非不可接受。因此，對幼兒家庭的直接補(bǔ)貼，極有可能誘導(dǎo)幼兒園提升保教費(fèi)，影響降低家庭成本分擔(dān)的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。此外還可能造成管理成本增加、信息不對稱等難題。再比如，學(xué)券究竟是補(bǔ)貼教育機(jī)構(gòu)還是補(bǔ)貼教師？從管理方便性的角度考慮，直接補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)最好。但考慮到當(dāng)前深圳市幼兒園教師待遇仍然處于低位，流失率仍然處于高位，緊要目標(biāo)是穩(wěn)定教師隊(duì)伍。如果在普惠園項(xiàng)目中大幅補(bǔ)貼教師而不僅僅是提供數(shù)額有限的長期從教津貼，讓教師的待遇與其身份以及所在園的性質(zhì)相脫鉤，項(xiàng)目的實(shí)施效果一定會更好。

    第二，學(xué)券制是一種政府購買學(xué)前教育公共服務(wù)的財(cái)政安排，這種財(cái)政安排要和具體的教育管理措施和教育教學(xué)措施結(jié)合才能產(chǎn)生最大效果。普惠園項(xiàng)目目前的重點(diǎn)仍然是擴(kuò)大覆蓋面，因此加大財(cái)政投入力度，補(bǔ)好公共財(cái)政欠賬，將更多的幼兒園納入項(xiàng)目范圍，擴(kuò)大學(xué)位供給是重中之重。對于那些一時(shí)達(dá)不到準(zhǔn)入條件的民辦幼兒園(一般收費(fèi)較低且服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)地位較低的家庭)，可以提供額外的補(bǔ)貼讓其盡快達(dá)到準(zhǔn)入條件。當(dāng)普惠園數(shù)量上基本滿足需求后，就需要加大質(zhì)量提升的力度。Pre-K項(xiàng)目正是因?yàn)槠湔n程教學(xué)嚴(yán)格按照早期學(xué)習(xí)和發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，因而提高了質(zhì)量。建議普惠園項(xiàng)目在做好規(guī)范辦園、財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)上，盡快將有關(guān)教育教學(xué)的若干原則性規(guī)定轉(zhuǎn)化為更為具體可操作的質(zhì)量保障措施，比如加強(qiáng)教師培訓(xùn)和教學(xué)評價(jià)等。

    第三，對私立機(jī)構(gòu)使用公共財(cái)政資金，既要采取更加開放的心態(tài)，也要防止管制措施異化。Pre-K項(xiàng)目中對 私立機(jī)構(gòu)的主要審計(jì)內(nèi)容是資金的支出去向，而不是營利性。與其關(guān)注私立機(jī)構(gòu)是否從項(xiàng)目中營利，還不如把管制措施的重點(diǎn)放在政策既定目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)上。比如普惠園項(xiàng)目補(bǔ)助用途的規(guī)定應(yīng)該切實(shí)服務(wù)于當(dāng)前最緊要的目標(biāo)——穩(wěn)定教師隊(duì)伍，因此可以通過測算確定補(bǔ)助的特定比例必須補(bǔ)貼教師。普惠園項(xiàng)目的管制措施目前還主要集中于檢查財(cái)務(wù)管理、規(guī)范辦園以及機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等方面，處于管制措施的初級階段，未能真正深入到教育質(zhì)量層面。這些管制措施雖然重要，但容易偏離提高教育質(zhì)量的目標(biāo)，并且容易產(chǎn)生尋租行為。因此，建議給予幼兒園充分的辦園自主權(quán)，政府則要進(jìn)一步凝練財(cái)政工具和管制措施，將普惠園作為真正的服務(wù)對象而非僅僅是管理對象，重點(diǎn)放在確定好質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、引導(dǎo)和督導(dǎo)機(jī)構(gòu)提升質(zhì)量、依據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建立項(xiàng)目退出機(jī)制等方面。

    注釋：

    ①如無特殊說明，有關(guān)Pre-K項(xiàng)目的信息均引自佐治亞州早期照顧與學(xué)習(xí)部網(wǎng)站(www.decal.ga.gov)，有關(guān)其歷史介紹均引自Raden A.Universal Prekindergarten in Georgia:A Case Study of Georgia"s Lottery-Funded Pre-K Program[M].NY:Foundation for Child Development,1999.有關(guān)普惠園項(xiàng)目的信息均來源于深圳市教育局網(wǎng)站(www.szeb.edu.cn)。

    ②2014年深圳最低工資標(biāo)準(zhǔn)為1808元/月。教師最低工資根據(jù)規(guī)定要不低于此標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍，即2712元。

    ③普惠園項(xiàng)目平均保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約為760元/月，以每年9個(gè)月在園時(shí)間計(jì)算。

    參考文獻(xiàn)：

    [1]教育部.2013年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].www.moe.edu.cn.2014-10-16/2015-01-03.

    [2]田志磊，張雪.中國學(xué)前教育財(cái)政投入的問題與改革[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2011，(5)：17-22.

    [3]馮曉霞，蔡迎旗，嚴(yán)冷.世界幼教事業(yè)發(fā)展趨勢：國家財(cái)政支持幼兒教育[J].學(xué)前教育研究，2007，(5)：3-6.

    [4]薩繆爾森，諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué)(第16版)[M].蕭琛等譯.北京：華夏出版社，1999：29.

    [5]斯蒂格利茨.公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)(第3版)[M].郭慶旺等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：74.

    [6]羅森.財(cái)政學(xué)(第7版影印本)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2005：70.

    [7]弗里德曼.資本主義與自由[M].張瑞玉譯.北京：商務(wù)印書館，2006：94.

    [8]Barnett,W.S.Preschool Education and Its Lasting Effects:Research and Policy Implications[EB/OL].http://nieer.org/resources/research/PreschoolLastingEffects.pdf.2012-03-12/2014-12-12.

    [9]Levin,H.,Schwartz,H.Educational Vouchers for Universal Preschools[J].Economics of Education Review,2007,(1):3-16.

    [10]莊樹雄，王娟.首批試點(diǎn)普惠幼兒園迎大考[N].南方都市報(bào)，2014-10-22(SA41).

    [11]Barnett,W.S.,Carolan,M.E.,Squires,J.H.,Clarke Brown.K.The State of Preschool 2013:State Preschool Yearbook[R].New Brunswick，NJ:National Institute for Early Education Research,2013.

   （來源：中國社科網(wǎng)，作者彭湃，華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院講師，博士，研究方向?yàn)榻逃?jīng)濟(jì)學(xué)；俞文，武漢市教育科學(xué)研究院副研究員，研究方向?yàn)閷W(xué)前教育）