正確認(rèn)識和把握黨和法的關(guān)系

曲青山

    黨的十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國作出戰(zhàn)略部署，開啟了我國法治建設(shè)的新時(shí)代，得到全黨全國人民廣泛贊譽(yù)和一致?lián)碜o(hù)，國外大多數(shù)輿論也給予積極評價(jià)。但是，也有少數(shù)西方媒體潑冷水，說什么由中國共產(chǎn)黨來領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)“是自相矛盾的”。國內(nèi)也有個(gè)別人提出詰問，引起“黨大還是法大”是真命題還是偽命題的爭論。如何正確認(rèn)識和把握這個(gè)問題？對于貫徹落實(shí)好四中全會精神，統(tǒng)一全黨全國人民思想，堅(jiān)定信心，堅(jiān)定不移推進(jìn)法治中國建設(shè)具有重要意義。

　　“黨大還是法大”問題是一個(gè)重大政治問題，也是一個(gè)重大歷史問題和理論問題，其實(shí)質(zhì)就是如何認(rèn)識和把握黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國關(guān)系問題。這個(gè)問題不是今天才提出來的，早在1978年改革開放之初就有人提出這個(gè)問題。30多年來，在我國政治體制改革問題上、在我國法治建設(shè)問題上，國內(nèi)外總有人拿它說事。除有的人是在進(jìn)行學(xué)術(shù)研究外，一些別有用心的人則是有意制造理論和輿論混亂。這個(gè)命題到底成立不成立？是真命題還是偽命題？我們應(yīng)該進(jìn)行認(rèn)真思考、仔細(xì)辨析，并給予明確回答，澄清是非，以正視聽。

　　黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是一個(gè)什么關(guān)系？習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班開班式上明確指出，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，處在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的地位。社會主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)。黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是高度統(tǒng)一的。我們就是在不折不扣貫徹著以憲法為核心的依憲治國、依憲執(zhí)政，我們依據(jù)的是中華人民共和國憲法。這就把黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系說清楚、說明白了，說透徹、說徹底了。我們可以將其進(jìn)一步展開，作以下梳理和分析：

　　第一，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。我們要看一看中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是怎樣形成的、怎樣確立的。我們知道鴉片戰(zhàn)爭后中國逐漸淪為一個(gè)半殖民地半封建社會。近代以來，中國人民和中華民族面臨著兩大歷史任務(wù)，即爭取民族獨(dú)立、人民解放和實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、人民富裕。誰能解決和完成好這兩大歷史任務(wù)，誰就會贏得在中國的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)資格，歷史和人民就會選擇誰。如果解決和完成不了這兩大歷史任務(wù)，那么，不管它一時(shí)多么強(qiáng)大、多么有力量、多么不可一世，歷史和人民都會否定它、拋棄它、淘汰它。這是被中國歷史發(fā)展所證明的一條鐵律。我們黨就是在這樣的奮斗過程中被歷史和人民選擇的。我們黨自成立以來干了三件大事。一是救國，領(lǐng)導(dǎo)人民推翻了帝國主義、封建主義、官僚資本主義在中國的統(tǒng)治，完成了新民主主義革命，建立了新中國。二是興國，進(jìn)行社會主義改造，建立社會主義基本制度，進(jìn)行了社會主義革命和建設(shè)。三是強(qiáng)國，實(shí)行改革開放，堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。前兩件大事我們已經(jīng)完成，第三件大事正在做、正在向前推進(jìn)，但已經(jīng)取得了舉世矚目的巨大成就。在中國，中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，是全中國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。在中國，法是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的。黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過法定程序?qū)Ⅻh的主張和人民的意愿轉(zhuǎn)化為國家的意志，成為法律。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家法治的最大區(qū)別。

　　第二，依存關(guān)系。我們看一看中國共產(chǎn)黨是如何管黨治黨和治國理政的。建設(shè)法治中國，有兩件東西十分重要：一件是中華人民共和國憲法，一件是中國共產(chǎn)黨章程。我們黨以黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，以憲法法律治國理政。黨章是黨內(nèi)的根本大法，是管黨治黨的總章程。憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程。黨內(nèi)的其他法規(guī)是以黨章為依據(jù)派生出來的，國家的其他法律法規(guī)是以憲法為根據(jù)衍生出來的。我們黨是執(zhí)政黨，明確以法治作為黨執(zhí)政的基本方式。那么，如何實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)一呢？憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，賦予黨治國理政的責(zé)任和使命。黨章則規(guī)定黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，以執(zhí)政黨的綱領(lǐng)來保證憲法法律的實(shí)施。在治國理政和管黨治黨最大、最高、最權(quán)威的根據(jù)、依據(jù)上，二者實(shí)現(xiàn)了高度契合和高度統(tǒng)一。

　　在實(shí)踐中如何把黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國統(tǒng)一起來呢？四中全會決定明確要求，要把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。這“三統(tǒng)一”和“四善于”，既是對過去黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，又是對加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國領(lǐng)導(dǎo)作出的系統(tǒng)部署和提出的進(jìn)一步要求。黨充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，確保依法治國的正確政治方向。這也就是四中全會決定一再強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義”的意義所在。

　第三，遞進(jìn)關(guān)系。我們看一看黨的各項(xiàng)具體政策與國家法律法規(guī)是一個(gè)什么樣的關(guān)系。黨的政策和國家法律法規(guī)都是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的重要方式，各有各的特點(diǎn)，也各有各的優(yōu)勢。從以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，黨的政策往往是國家法律法規(guī)的先導(dǎo)和指引，國家法律法規(guī)則往往是黨的政策的固定化、定型化。黨的一些決定通過政策實(shí)施后，需要在實(shí)踐中不斷探索、不斷總結(jié)，然后經(jīng)過修訂和完善，逐步上升為國家的法律法規(guī)。實(shí)踐證明，黨的行之有效的政策及時(shí)通過法定程序上升為國家法律法規(guī)，就會使得黨的政策上升到一個(gè)較高的層面，從而實(shí)現(xiàn)黨的政策與國家法律法規(guī)的有效對接和統(tǒng)一。我們再來看，黨紀(jì)和國法又是一個(gè)什么關(guān)系？黨紀(jì)和國法適用的范圍、針對的對象、規(guī)范的方式、強(qiáng)制的手段是不同的。國法的適用范圍要廣于黨紀(jì)，針對的對象要大于黨紀(jì)，規(guī)范的方式要硬于黨紀(jì)，強(qiáng)制的手段要強(qiáng)于黨紀(jì)。因此，從國法的形式上看，國法要高于黨紀(jì)。但是，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨是由無產(chǎn)階級先進(jìn)分子所組成，黨員比普通群眾應(yīng)有較高的覺悟和素養(yǎng)，應(yīng)有更高更嚴(yán)的要求。因此，從黨紀(jì)的內(nèi)容上看，黨紀(jì)又嚴(yán)于國法。因此，黨的政策與國家法律法規(guī)有一個(gè)遞進(jìn)關(guān)系。反過來，國法與黨紀(jì)的內(nèi)容，從嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的程度上看，又有一個(gè)倒遞進(jìn)的關(guān)系。

　　第四，遵守關(guān)系。既然國法是對所有公民行為所劃定的行為底線，黨紀(jì)是對所有黨員的行為所立的規(guī)矩。那么，國法對所有的公民具有強(qiáng)制力，黨紀(jì)對所有的黨員具有約束性。在中華人民共和國管轄范圍內(nèi)的所有中國人、外國人都必須無條件地遵守人民政府頒布的各項(xiàng)法律。中國共產(chǎn)黨的所有黨員都必須無條件地遵守黨所作出的各項(xiàng)紀(jì)律規(guī)定。在中國，沒有法外之地，沒有法外之民。在黨內(nèi)，沒有紀(jì)律外的黨員，沒有紀(jì)律外的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。任何違反了國法的中國公民和外國公民都要受到法律的制裁，任何違反了黨紀(jì)的黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部都要受到黨紀(jì)的處理。既違反國法又違反黨紀(jì)的黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，就要既受國法的追究，又受黨紀(jì)的追究。共產(chǎn)黨員特別是“關(guān)鍵少數(shù)”的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，不僅要嚴(yán)格遵守黨紀(jì)，還要嚴(yán)格遵守國法，并且要在遵紀(jì)守法上起模范帶頭作用。

　　通過以上幾個(gè)關(guān)系的梳理和分析，我們可以清楚地看到，不能把黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國對立起來、割裂開來。黨和法分屬于不同性質(zhì)的問題和領(lǐng)域，政黨的本質(zhì)是政治組織，法的本質(zhì)是行為規(guī)則。分析究竟是“黨大還是法大”，要設(shè)置正確的前提和條件，否則，就會出現(xiàn)邏輯混亂，就會產(chǎn)生謬論。如果不講條件、不設(shè)前提，直接詰問“黨大還是法大”，就是一個(gè)偽命題。究其實(shí)質(zhì)，是按照西方法治理論的邏輯來觀察中國問題，以西方國家的政治制度標(biāo)準(zhǔn)來衡量我國的法治制度，這在理論上是站不住腳的，在政治上是十分有害的，很容易在一些干部群眾當(dāng)中引起思想混亂等嚴(yán)重后果。我們可以得出以下結(jié)論：從領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、依存關(guān)系看，在中國，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是我國最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量。憲法明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。從這個(gè)意義上說，黨是最大的。但是，從遞進(jìn)關(guān)系、遵守關(guān)系看，作為社會主義法治的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、推動者、倡導(dǎo)者，黨又必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，嚴(yán)格按照憲法法律治國理政。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，無論職務(wù)高低、權(quán)力大小、貢獻(xiàn)多少，都沒有超越憲法法律的特權(quán)，都必須牢記法律紅線不可觸、法律底線不可越，自覺依照憲法法律行使權(quán)力和權(quán)利、履行職責(zé)和義務(wù)。從這個(gè)意義上說，法又是最大的。

　　這里還要特別強(qiáng)調(diào)一個(gè)與之相關(guān)的問題，就是如果說“黨大還是法大”是個(gè)偽命題，而在現(xiàn)實(shí)生活中有些人提出的“權(quán)大還是法大”則是個(gè)真命題。為什么這樣說呢？因?yàn)?，這個(gè)命題是人們對一些社會現(xiàn)象提出的問題。受封建社會長期人治傳統(tǒng)的影響，過去在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，在黨和國家政治生活中，嚴(yán)重存在著像鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中所說的那些現(xiàn)象，由于種種原因，官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中現(xiàn)象、家長制現(xiàn)象、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象不同程度上廣泛存在，由此產(chǎn)生權(quán)力濫用，造成很大的危害。改革開放以來，我們黨在推進(jìn)法治建設(shè)中雖然已經(jīng)取得很大成就，但是，現(xiàn)實(shí)中仍然有一些領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識比較淡薄，有的依然存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，甚至徇私枉法等問題。“黑頭（法律）不如紅頭（文件），紅頭不如筆頭（批示），筆頭不如口頭（命令）”，老百姓這樣諷刺社會上某些權(quán)大于法、違法行政和以權(quán)壓法現(xiàn)象，雖然不很準(zhǔn)確，但反映了一些群眾的不滿情緒。這些都成為腐敗的根源和特權(quán)的溫床，使黨和國家的形象、威信受到影響，使政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明領(lǐng)域的正常秩序受到損害，也使社會主義法治的尊嚴(yán)和權(quán)威受到挑戰(zhàn)，人民群眾對此深惡痛絕。

　　權(quán)力是把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。在現(xiàn)代社會，權(quán)力的行使和運(yùn)行必須要有法的依據(jù)，必須以法的規(guī)定使權(quán)力上下左右受限有控。全面依法治國，要害的問題就是要解決公權(quán)力是否得到有效約束、手握公權(quán)力的人能否依法辦事、憲法法律是否不折不扣得到遵行的問題。因此，必須以法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的行為。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記一再強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，抓緊形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。全面推進(jìn)法治建設(shè)，一個(gè)重要任務(wù)就是要逐步形成不能腐的制度體系，真正把權(quán)力的籬笆扎得更緊，切實(shí)做到法定職權(quán)必須為、法無授權(quán)不可為。我們還要不斷加強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性修養(yǎng)，堅(jiān)定理想信念，強(qiáng)化宗旨意識，牢固樹立道路自信、理論自信、制度自信，最終實(shí)現(xiàn)“不想腐”。

　?。ㄎ恼聛碓矗骸豆饷魅請?bào)》2015年2月16日第16版，作者：曲青山， 中央黨史研究室主任）