“頂層設(shè)計”小產(chǎn)權(quán)房市場規(guī)制

程 浩 

    近年來，伴隨著快速推進的城市化進程和住房商品化演進，不少大中型城市的城中村或近郊，均出現(xiàn)了在集體土地上開發(fā)建設(shè)并入市交易的小產(chǎn)權(quán)房，且呈蔓延之勢，其社會影響倒逼政府相關(guān)部門進行相關(guān)政策的頂層設(shè)計。

　　小產(chǎn)權(quán)房是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物

　　就市場經(jīng)濟發(fā)展來看，小產(chǎn)權(quán)房是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。市場經(jīng)濟發(fā)展中涉農(nóng)土地的不同利益主體，主觀上都想通過小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)或交易，進行套利、逐利和分利，從而助推小產(chǎn)權(quán)房市場脫離監(jiān)管而生成壯大。小產(chǎn)權(quán)房買賣的市場客觀上已形成并頗具規(guī)模，成了“尾大不掉”之勢。強烈的利益訴求、利益驅(qū)動及其博弈，對住房的現(xiàn)實客觀需要，以及政府解決小產(chǎn)權(quán)房問題的艱巨性，共同助長了小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)、交易現(xiàn)象的屢禁不止?？梢哉f，正是在政府現(xiàn)行規(guī)制政策不適足、監(jiān)管不到位的情況下，小產(chǎn)權(quán)房市場才得以形成并逐步做大。

　　尚缺失適足性規(guī)制政策

　　第一，近年來有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)制政策，以禁建禁售小產(chǎn)權(quán)房為根本取向，采取的措施基本屬于行政化的手段，主要包括停建停售、禁通水電網(wǎng)氣、強制拆除等。相關(guān)政策沒能及時回應(yīng)農(nóng)民（或農(nóng)民集體）要求分享土地增值收益的利益訴求，也沒有充分認識到城市高房價背景下小產(chǎn)權(quán)房入市交易，對解決城市低收入人群基本居住需求的積極意義。因此，政策規(guī)制的目標存在一定局限性，規(guī)制的措施過于行政化。

　　第二，現(xiàn)階段的住房政策對住房政策本應(yīng)承擔(dān)的社會保障功能重視不夠，對滿足居民合理住房需求、妥善解決住房短缺問題準備不足。政府部門即使對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市化進程加快、收入差距拉大等帶來的多樣化、多層次的城市住房需求有所認知，也缺乏可操作的目標和規(guī)劃，因此難以形成整體性、系統(tǒng)性的住房市場調(diào)控政策。在此背景下，相關(guān)部門有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房市場規(guī)制的頂層設(shè)計，難免有缺失、脫節(jié)乃至沖突，更沒有形成整體性、系統(tǒng)性的規(guī)制方案，突擊執(zhí)法、個案查處、嚴防死守等短期應(yīng)急取向還比較突出。

　　第三，現(xiàn)行法律法規(guī)中，尚沒有“小產(chǎn)權(quán)房”的概念，沒有適用于小產(chǎn)權(quán)房處置的條款。我國目前只有適用于城市規(guī)劃區(qū)國有土地的商品住房開發(fā)、建設(shè)和銷售管理的《城市房地產(chǎn)管理法》，沒有在集體土地上住房建設(shè)和銷售的專門管理法規(guī)。曾經(jīng)引導(dǎo)城市居民可以到農(nóng)村購房或申請用地建房的《土地管理法》有關(guān)條款修改后，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)并入市流轉(zhuǎn)已失去了法律依據(jù)。

　　第四，從政策執(zhí)行效果看，除領(lǐng)導(dǎo)督辦或媒體曝光的少量小產(chǎn)權(quán)房案件外，絕大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房并未得到及時規(guī)制，政策的選擇性、扭曲性、差異化執(zhí)行乃至不執(zhí)行等情況時有發(fā)生。小產(chǎn)權(quán)房停建停售、強制拆除等行政措施，盡管合乎現(xiàn)行政策的規(guī)制精神和要求，但也很容易造成一些不容忽視的社會問題。如強制拆除小產(chǎn)權(quán)房，既可能造成建筑材料和建設(shè)資金的巨大浪費，給買賣雙方造成經(jīng)濟損失，也可能激化社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。一些地方政府還經(jīng)常利用信息優(yōu)勢和對集體土地的實際控制權(quán)，有選擇地對待中央有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房市場規(guī)制的政策，造成政策執(zhí)行阻滯。

　　探索新的“路徑選擇”

　　小產(chǎn)權(quán)房市場規(guī)制亟須突破長期以來形成的立法、決策中的“路徑依賴”，探索新的“路徑選擇”，進行“頂層設(shè)計”。

　　首先，應(yīng)結(jié)合集體土地使用管理現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，以及城市低收入人群對基本居住的合理需求，適時調(diào)整政策的規(guī)制目標取向，分情況確立分類規(guī)制的政策導(dǎo)向。早在2009年6月25日，時任國土資源部副部長贠小蘇表示，各地的情況不一樣，每一宗土地的性質(zhì)不一樣，開發(fā)投入的情況不一樣，買房人的情況也是各不相同，對這種復(fù)雜的小產(chǎn)權(quán)房問題，中央或國土資源部不可能簡單地制定統(tǒng)一的處理政策。地方政府應(yīng)該深入調(diào)研，在摸清情況、查清原因的基礎(chǔ)上，對小產(chǎn)權(quán)房分門別類，一項一項地予以解決。

　　其次，應(yīng)允許并鼓勵地方政府結(jié)合實際，制定和實施一些經(jīng)濟性改革政策和創(chuàng)新舉措，通過經(jīng)濟手段規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房市場?？紤]到國家現(xiàn)行政策對小產(chǎn)權(quán)房買賣行為做出了限制，地方政府也可以嘗試通過變更合同關(guān)系的方式，將已經(jīng)發(fā)生的存量小產(chǎn)權(quán)房的買賣行為轉(zhuǎn)化為租賃行為，將小產(chǎn)權(quán)房買賣合同轉(zhuǎn)化為租賃合同。當然，地方政府對違法頂風(fēng)建造小產(chǎn)權(quán)房者，仍要依法追究其經(jīng)濟乃至刑事責(zé)任，以有效杜絕小產(chǎn)權(quán)房違法現(xiàn)象的蔓延。

　　再次，以發(fā)布行政政策措施、先試點后推廣的方式，推進集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)，以回應(yīng)農(nóng)民或農(nóng)民集體要求分享土地增值收益的利益訴求。促進、監(jiān)督政府有關(guān)部門完善房地產(chǎn)市場監(jiān)管，參照商品住房開發(fā)交易的各環(huán)節(jié)管理，對小產(chǎn)權(quán)房市場進行依法規(guī)制。

　　最后，應(yīng)在廣泛調(diào)研、論證、聽證基礎(chǔ)上，整合修訂涉及集體土地的最主要的法律條款及其配套規(guī)定，依法統(tǒng)一解決小產(chǎn)權(quán)房市場規(guī)制問題。貫通城鄉(xiāng)兩個住房市場，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)住房發(fā)展，解決居住民生問題。

　?。ū疚南祰臆浛茖W(xué)2013年度規(guī)劃項目《集體土地制度視角下的小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)管制政策研究》、教育部2013年度人文社會科學(xué)研究青年基金項目《小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)管制政策頂層設(shè)計——基于土地制度與住房政策的視角》階段性成果）

 作者單位：深圳大學(xué)當代中國政治研究所